Programa de Responsabilidade Social!

Diagnóstico e Proposta

Vinícius Botelho?
Fernando Veloso3
Marcos Mendes?
Anaely Machado”
Ana Paula Berçoté

07/09/2020

Índice
RESUMO iai Ra O a AS URI Rai na 2
| -nirodição: amas pes Noca pa ad é
PARE bi: i ao 6 5) 5/675 PRRRR ARRAES TERRE AR DR E RD 5
2.1 Diferenciando baixa renda e vulnerabilidade social............................. 3

2.2 Benefícios assistenciais e proteção trabalhista têm naturezas distintas..5

2.3 A importância central da informação de qualidade................................. 6
2.4 O risco de segmentar benefícios por tipo de vínculo de trabalho........... 10
2.5 Conceitos de Família, Rendimento e Pobreza... 10
2.6 Emancipação da pobreza, desenvolvimento infantil e educação ........... 12
2.7 Fragmentação e sobreposição dos programas sociais atuais ................. 14
3 O Programa de Responsabilidade Social... eeseeereeeereea 17
3.1 Benefício de Renda Mínima e Poupança Seguro Família................... 18
3.1.1 Benefício de Renda Mínima ...............cccceceeeeeeeeeecerereeeererererennce 18
3.1.2 Poupança Seguro Família..............cccceeeceseeerererereeersacseracssererenecssa 20
Sade EXRCIÓDIOS assista pesa raia A decada aaa a cla ad a a 21
3.2: “Programa Mais Educação. asauneceisennasiatesas smart tadagaateananonnesbgran atuamos 24

1 Trabalho patrocinado pelo Centro de Debates de Políticas Públicas (CDPP). A concretização
deste projeto contou também com o apoio de Elena Landau. Os autores agradecem os comentários
e sugestões de Pedro Olinto, Naercio Menezes Filho, André Portela, Edmar Bacha, Elena Landau
e Ilan Goldfajn na elaboração deste documento, assim como comentários recebidos nos
seminários em que a proposta foi apresentada. Eventuais erros permanecem como sendo de
responsabilidade dos autores.

2 Pesquisador associado do IBRE/FGV

3 Pesquisador do IBRE/FGV

4 Pesquisador associado do Insper

5 Doutoranda em Economia da UnB

é Bacharel em Estatística

3.3 Desenvolvimento Infantil................ eee errrraaada 25

Da MCaAdaASiPamEnto Cexmune rinite seia dada E aaa afasta aa 26
3.4.1 | Conceitos de Família, Rendimento e Pobreza................... 26

3.4.2 Gestão da informação: Operação, Formulários,
Interoperabilidade de Registros ...........ccceeeeeceeeererereroererereesarosenresererenacasa 27
3.4.3 Redesenho do Índice de Gestão Descentralizada... 29
3.5 Financiamento do Programa e Regras de Transição .......................... 30
4 Impactos SOCIalS santana les atada aaa pesada adaga 32
4.1 | Programas usados para comparação ....................ieeeeea 32
AA. Situação ALhA] ssa ssoseas ab sntaada io denso nadas has LE Taa add pad 32
4.1.2 Programa Bolsa Família Ampliado ........................istiii 32
4.1.3 Programa Universal Infantil com Focalização............................. 32
4.1.4 Programa Universal Infantil sem Focalização ............................. 33
Ads: Renda Basica niversal asas sentalsoasinatadosaasadoiasraad) aepaaida saia cada 33
4.1.6: Auxílio Emergencial .. e uorametrastueiinmeo not ras ciia dreduatoinaela aa instant ensaiando 33
4.2 | Impactos sobre a pobreza e a vulnerabilidade................................... 34
Se AC ONO sr o a a q a A e eae a 38
Relerenicias Bibliográficas «saias ici ca da Sil aa 40
Anexo I — Fórmulas dos benefícios .................cccceeceeceererereereeeerereeeraearerereaaea 43

Anexo II — Medidas Fiscais de Redução de Despesas para Financiamento de
PrOSrAMAS SOCIAIS aaa RSRS SEER RS DS Ea 45

Resumo

Este artigo apresenta o Programa de Responsabilidade Social, composto de um
Projeto de Lei e uma Proposta de Emenda à Constituição para aprimorar a rede
de proteção social brasileira, com o objetivo de oferecer assistência a famílias com
baixa capacidade de gerar renda e a trabalhadores informais sujeitos a elevada
oscilação de seus rendimentos. O Programa de Responsabilidade Social envolve
não somente uma reformulação da transferência de renda para a população em
situação de pobreza, mas também uma reestruturação de benefícios assistenciais
que, no passado, foram criados com características de benefícios trabalhistas. O
desenvolvimento de capacidade gerencial e de instrumentos de gestão ao longo
das últimas décadas, como o Cadastro Único, representa experiência de sucesso
que permite não só aumentar a focalização da política social nos mais pobres
como, também, oferecer instrumentos de proteção diferenciados de acordo com
as necessidades de cada grupo social. Com as mudanças sugeridas na proposta, o
orçamento atualmente disponível para os programas de transferência de renda e

para os programas trabalhistas voltados para os trabalhadores de baixos salários
poderia ampliar significativamente a cobertura das famílias cuja renda é mais
volátil. Havendo maior disponibilidade orçamentária, tanto o valor da
transferência de renda como o grau de cobertura podem ser aumentados. O
modelo proposto mostra-se bastante competitivo em comparação com outros
formatos que têm sido propostos, como uma renda básica universal ou a
expansão do Programa Bolsa Família, tanto em termos de capacidade de
cobertura de população vulnerável quanto na redução da pobreza.

1 Introdução

Este artigo apresenta o Programa de Responsabilidade Social, composto de um
Projeto de Lei e uma Proposta de Emenda à Constituição que têm por objetivo
aprimorar o sistema de proteção social brasileiro.

Partindo de um diagnóstico a respeito da situação atual da proteção assistencial
e trabalhista no Brasil, feito na próxima seção, este artigo analisa as diferenças
entre benefícios assistenciais e trabalhistas, a importância da informação como
instrumento de combate à pobreza, os limites da agenda de formalização dos
trabalhadores informais, a importância de evitar estímulos à informalidade nos
mecanismos de proteção social, a racionalidade dos conceitos atuais de família,
rendimento e pobreza empregados nos diferentes programas sociais e a
importância da educação e do desenvolvimento infantil na emancipação da
pobreza. Em seguida, fazemos uma discussão sobre alguns programas voltados
para a proteção trabalhista e assistencial e seu impacto nos indicadores de
pobreza e desigualdade.

Na terceira seção, são apresentadas as linhas gerais do Programa de
Responsabilidade Social, discutindo a estrutura e a motivação para cada um dos
benefícios desenhados. Por fim, na quarta seção são estimados os impactos da
adoção do Programa de Responsabilidade Social, comparando-os com os de
outras propostas de proteção social atualmente em debate.

2 Diagnóstico

Esta seção apresenta um diagnóstico das principais fragilidades e virtudes da
política de proteção social do Brasil, com o objetivo de fundamentar o desenho
do Programa de Responsabilidade Social que se proporá em seguida.

2.1 Diferenciando baixa renda e vulnerabilidade social

É fato amplamente conhecido que a economia brasileira apresenta uma elevada
e persistente informalidade. Contudo, parcela significativa dos trabalhadores
informais possui situação econômica e social distinta das famílias em pobreza

3

extrema e estrutural que, mesmo trabalhando, não são capazes de gerar
rendimentos superiores às linhas de pobreza estabelecidas. Grande parte do
contingente de trabalhadores informais tem capacidade de geração de renda
suficiente para se manter fora da pobreza.

O fato de os trabalhadores informais não serem necessariamente pobres não
significa que eles não precisem de nenhum tipo de proteção. Enquanto o
problema dos muito pobres é falta de renda, o problema dos trabalhadores
informais é a oscilação de sua renda. Como não contam com cobertura
previdenciária ou outro seguro social, uma doença ou um choque econômico
podem impedir o informal de trabalhar, gerando uma perda abrupta de seu

rendimento, colocando-o em situação de pobreza.

As políticas públicas desenvolvidas desde a década de 1960 procuraram proteger,
de um lado, os trabalhadores do mercado formal (com programas como o Abono
Salarial e o Salário Família, restritos a quem tem carteira assinada) e, de outro,
mais recentemente, os muito pobres (com programas como o Bolsa Família). Os
informais com capacidade de gerar renda, mas sujeitos à volatilidade de seus
rendimentos, ficam entre esses dois extremos, sem proteção adequada.

A pandemia da COVID-19 e a consequente necessidade de interromper a
atividade econômica é um exemplo extremo que evidencia a vulnerabilidade
social dos trabalhadores informais. Para lidar com essa situação, criou-se um
seguro de renda temporário: o Auxílio Emergencial. Instituído pela Lei
13.982/2020, ele teve como objetivo oferecer uma renda, entre abril e agosto de
2020, de R$ 600 mensais para trabalhadores informais, contribuintes
individuais, microempreendedores individuais e desempregados que sejam de
baixa renda. Para o período entre setembro e dezembro de 2020, a Medida
Provisória 1.000/2020 reduziu esse valor para R$ 300.

A criação do Auxílio Emergencial abriu um debate no qual surgiram várias
propostas que estendem para os trabalhadores informais a rede de proteção
social dada para a população de baixa renda. As propostas vão desde a ampliação
da cobertura dos programas de transferência de renda focalizada, como o
Programa Bolsa Família, até a criação de benefícios universais, segundo o qual
toda a população receberia um valor fixo e constante independentemente de suas
características socioeconômicas.

A maioria das propostas, principalmente as de renda universal, acaba propondo
que se trate da mesma forma problemas que são distintos. Elas buscam
solucionar, por meio de transferência de renda, tanto a escassez crônica de renda
dos muito pobres quanto a volatilidade de renda dos trabalhadores sem proteção
social.

Como argumentado acima, esses problemas têm natureza distinta: uma parte do
público não gera renda suficiente para sair da pobreza e outra parte, apesar de

conseguir gerar renda suficiente para não ser considerada pobre, está sujeita a
alta volatilidade de rendimentos.

O fato de o Auxílio Emergencial ter sido estendido também aos beneficiários do
Bolsa Família ajudou a criar a percepção de que existe apenas um tipo de
problema a ser resolvido. Porém, uma análise mais detida dos dados econômicos
e sociais mostra a diferenciação acima descrita. Os muito pobres já tinham um
mecanismo de proteção social em vigor. A motivação do Auxílio Emergencial foi
justamente preencher a lacuna da inexistência de proteção social para aqueles
situados entre os beneficiários de transferência de renda e os protegidos pelo
mercado formal, amparados pelos instrumentos previdenciários e pela legislação
trabalhista.

A diferente natureza dos problemas requer diferentes estratégias de atuação.
Quando se adota a transferência de renda como forma de resolver o problema da
volatilidade de renda, o sistema de proteção social perde eficiência: gasta-se mais
e obtém-se menor redução da pobreza. A restrição orçamentária leva ou a uma
diminuição de cobertura (pessoas que deveriam contar com algum tipo de
proteção acabam ficando de fora porque não há dinheiro para atender a todos),
ou a uma redução nos valores de benefício a níveis irrisórios, incapazes de tirar
os mais carentes da pobreza. Ou, ainda, cria-se um programa de alto custo que
não se mostra sustentável por muito tempo, como é o caso do atual Auxílio
Emergencial.

2.2 Benefícios assistenciais e proteção trabalhista têm naturezas distintas

Outro ponto a ser destacado é que benefícios de natureza assistencial
(transferência de renda) e benefícios de natureza previdenciária e trabalhista
(com características de seguro) são marcadamente diferentes. Os benefícios de
natureza assistencial tendem a ofertar mais transferência de renda quanto menor
for a renda original do beneficiário. Por exemplo, quanto mais pobre for uma
família, mais ela recebe do Bolsa Família. Já os benefícios de natureza trabalhista
e previdenciária costumam ser crescentes com a renda do indivíduo, ou pelo
menos invariáveis em relação à renda. Por exemplo, a contribuição patronal e o
valor da aposentadoria são crescentes com a renda do trabalhador; o Abono
Salarial tem o mesmo valor para todos os trabalhadores elegíveis, assim como o
Salário Família oferece valor fixo por filho dependente do trabalhador. Nesse
sentido, abarcar os dois tipos de beneficiários num único benefício não parece
adequado.

Durante muitos anos foram tentadas diversas estratégias de ampliar a proteção
social dos trabalhadores informais por meio da sua formalização. Criaram-se, por
exemplo, as figuras do Microempreendedor Individual (MEN) e do contribuinte
facultativo de baixa renda, sem grande sucesso.” A despeito da existência desses

7 Segundo Corseuil, Ulyssea e Neri (2016), a Lei do Microempreendedor Individual (MEI) não teve impacto
sobre a formalização de empresas, embora tenha ampliado a propensão de contribuir para a Previdência.

5

instrumentos, o grau de formalização continua baixo. Além disso, muitos dos que
aderem aos regimes acima se tornam inelegíveis aos benefícios que esses regimes
oferecem por conta de inadimplência.

Tal fenômeno não é exclusivamente brasileiro. De modo geral, os países de renda
média têm fracassado em suas tentativas de incluir os informais no tradicional
modelo de contribuições e benefícios trabalhistas ligados ao vínculo
empregatício.” Ademais, políticas de formalização por meio de subsídios ou
desonerações de contribuições previdenciárias costumam ter alto custo fiscal e
baixo impacto em termos de geração de emprego formal.1º

As mudanças estruturais no mercado de trabalho, com a expansão da “economia
dos aplicativos” e de relações mais flexíveis de trabalho, que se instalaram nos
países desenvolvidos e que, rapidamente, têm migrado para os de renda média,
tendem a reduzir ainda mais a eficácia da estratégia de prover proteção social por
meio de formalização e de conexão da proteção ao vínculo empregatício.!1

Nesse sentido, a ampliação da proteção social aos trabalhadores informais parece
ser mais viável e eficaz se for encaixada como um módulo específico, e com
desenho apropriado, nas políticas de assistência social. Esse parece ser um
caminho mais promissor que a estratégia de inclusão dos informais por meio de
estímulos à formalização e consequente inserção nos mecanismos de proteção ao
trabalhador formal.

2.3 A importância central da informação de qualidade

Há que se considerar, ainda, que as condições sociais das famílias não são
estáticas no tempo. Quem tem um emprego formal hoje pode estar desempregado
amanhã. Por outro lado, o informal de hoje pode ser um trabalhador formal
amanhã.

Um programa de proteção social eficaz precisa ter agilidade para reconhecer
rapidamente a mutação da condição socioeconômica de uma família. Quem cair
na pobreza tem que rapidamente ser habilitado para receber uma transferência
de renda. Quem sair da pobreza deve deixar de receber a renda fixa da
transferência de renda e passar a receber um seguro que complete a renda caso
ela venha a cair novamente. Quando a família efetivamente for emancipada da
condição de pobreza, situação na qual ela passa a ter um patamar de renda que já

Rocha, Ulyssea e Rachter (2018) mostram que, embora seja positivo, o efeito do MEI sobre a formalização é
pequeno e concentrado nos empreendedores de faturamento mais alto.

8 Os últimos dados do Anuário Estatístico da Previdência Social que permitem analisar as contribuições
pagas pelos inscritos no MEI são de 2017. Enquanto o número de MEIs aumentou de 6,6 milhões em janeiro
de 2017 para 7,7 milhões no final do ano, somente 3,8 milhões de contribuintes MEIs foram efetivamente
contabilizados pela Previdência Social, indicando que entre 42% e 51% dos inscritos no MEI não estejam
fazendo suas contribuições regularmente. Da mesma forma, o número de trabalhadores por conta própria
com CNPJ identificados pelo IBGE em 2017 foi de 4,3 milhões, número próximo ao de contribuintes e
distante do número de inscritos no MEI.

9 Ver Banco Mundial (2019).

10 Ver Pagés (2017).

H Ver Harris e Krueger (2015), Harris (2018), Banco Mundial (2019) e Boeri et al. (2020).

permite a acumulação de uma poupança precaucional sem a ajuda do Estado, ela
deve dar lugar a outra família mais necessitada.

Os instrumentos gerenciais que o Estado brasileiro desenvolveu nas últimas
décadas para o cadastramento e caracterização socioeconômica das famílias de
baixa renda permitem desenhar uma estratégia de inclusão dos trabalhadores
informais em políticas públicas de proteção social. O aperfeiçoamento e
intensificação do uso do Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico)
representa parte essencial da construção de uma política de proteção social eficaz.
Um CadÚnico mais abrangente e ágil será capaz de fazer a devida identificação
das famílias e suas carências principais.

Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD
Contínua) de 2019 mostram que já existe um significativo contingente de
trabalhadores informais e formais registrados no CadÚnico e beneficiários do
Programa Bolsa Família. De um universo de 38,2 milhões de pessoas
pertencentes a famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, 14,8 milhões
são economicamente ativas e 11,8 milhões estão ocupadas. Em 2019, essas
pessoas geraram, mensalmente, uma massa de rendimentos do trabalho de R$
9,4 bilhões, com renda média de R$ 793.

Já existe, portanto, uma natural integração de trabalhadores de baixa renda no
âmbito da atual política de assistência social. Redesenhá-la de forma a atender
necessidades específicas de públicos diferentes será uma mudança incremental,
que não desestrutura o que se construiu até hoje e tem potencial para aumentar
a eficácia da política em termos de cobertura e redução da pobreza.

A título de contraste com essa opção, a escolha por um modelo de renda básica
universal, distribuída a todos os brasileiros indistintamente, significaria
desperdiçar todo esse rico instrumental de identificação de carências
socioeconômicas. Levaria a um programa de alto custo e baixa capacidade de
focalização na redução da pobreza.

A Figura 1 exemplifica o poder da informação para construir uma política de
assistência mais potente para a redução da pobreza, comparando os dados
efetivos do Programa Bolsa Família de 2019 (número de famílias beneficiadas,
valor total despendido e valor do benefício médio), marcados em verde, com dois
cenários extremos hipotéticos.

No primeiro cenário, toda a renda dos beneficiários seria observada,
correspondendo à renda total declarada à PNAD Contínua de 2019 (marcada em
azul, no lado esquerdo da figura). O segundo cenário hipotético seria aquele em
que as pessoas declarariam ao CadÚnico apenas suas rendas passíveis de
conferência em outros registros e bancos de dados públicos (ou seja, não
forneceriam nenhuma informação sobre sua renda informal). Para montar esse
segundo cenário, consideram-se duas metodologias: uma usando as rendas
declaradas à PNAD Contínua de 2019 que têm origem em contratos de trabalho

formal (marcada em azul no lado direito da figura) e outra usando apenas as
rendas declaradas no CadÚnico de 2018 com origem em contratos de trabalho
formal (marcados em vermelho).12

A primeira observação é que as simulações de renda apenas formal, usando dados
da PNAD Contínua de 2019 (azul, do lado direito) e do CadÚnico de 2018
(vermelho), são muito semelhantes, o que indica a consistência das estimativas.

Percebe-se no extremo direito da última linha da Figura 1 que o valor que seria
gasto com o Bolsa Família caso somente a renda do trabalho formal das famílias
fosse observada seria de R$ 55,7 bilhões com base na simulação com dados da
PNAD Contínua, ou R$ 52,1 bilhões com base na simulação com dados do
CadÚnico. Considerando que a folha de pagamento efetiva do Bolsa Família foi
de R$ 31,2 bilhões (bola verde), pode-se dizer que a declaração espontânea dos
rendimentos que não são oriundos do trabalho formal gera uma economia anual
da ordem de pelo menos R$ 20,9 bilhões.

Esse é o poder da informação para reduzir o custo da transferência de renda e
permitir a expansão do programa de modo a atender quem efetivamente precisa.
Daí a importância central de se dispor de informação ágil e de qualidade.

Por outro lado, ainda que os resultados de focalização do Programa Bolsa Família
sejam bastante positivos, a Figura 1 mostra que estamos em uma situação de
“copo meio cheio e meio vazio”, pois a distância em relação ao cenário de
informação perfeita (lado esquerdo da Figura 1) ainda é grande. Se for possível
estimular as famílias a declarar ao CadÚnico toda a renda que efetivamente
recebem, o custo do Bolsa Família cairá para apenas R$ 11,8 bilhões.

Nesse caso, com os recursos economizados a partir da melhoria na focalização,
seria possível expandir significativamente tanto o valor do benefício oferecido a
cada família quanto o total de famílias cobertas.

O que a Figura 1 mostra, em resumo, é que se, por um lado, a declaração
espontânea de rendimentos que não seriam obtidos em nenhuma outra base de
dados do Governo Federal gera R$ 20,9 bilhões anuais de economia, a
incompletude dos rendimentos espontaneamente declarados custa outros R$
19,4 bilhões. Isso indica que um bom desenho de política de proteção social deve
conter instrumentos que estimulem a declaração de renda pelos beneficiários.

Outro elemento importante que surge da Figura 1 é o fato de a subdeclaração de
rendimentos ser muito mais usada como instrumento para aumentar o universo

12 Vale destacar que tal exercício é limitado por eventuais diferenças no conceito de renda entre a PNAD
Contínua e o Cadastro Único (que considera que a renda do trabalho das famílias é o mínimo entre a renda
do último mês e a renda média dos últimos doze meses), assim como pelo fato de a renda das famílias ser
volátil, de os dados declarados no Cadastro Único terem validade de dois anos e de, diferentemente do que
ocorre na PNAD Contínua, as famílias provavelmente buscarem o cadastramento quando a sua renda cai
(nos momentos de maior necessidade). A fonte dos dados do CadÚnico de 2018 é a base de dados anônima
amostral publicamente disponível.

de famílias elegíveis ao Programa do que para aumentar o valor do benefício
médio. Nota-se na penúltima linha que o benefício médio efetivo, de R$ 191,77,
está muito próximo do que seria o benefício médio no cenário de informação
perfeita (R$ 186,77), enquanto o número de beneficiários (segunda linha) é
muito distinto: 13,8 milhões de famílias são efetivamente beneficiárias, enquanto
apenas 5,3 milhões receberiam o Bolsa Família em contexto de informação
perfeita.

Tal evidência sugere que existe uma demanda reprimida das famílias para serem
incluídas em algum programa social, de modo a ter alguma cobertura ou seguro,
e não necessariamente para obter valores elevados do benefício. Ou seja, se os
potenciais beneficiários do programa lançam mão de comportamento estratégico
para se beneficiar do programa, esse comportamento é mais direcionado para
buscar a inclusão do que para maximizar o benefício recebido.

Figura 1 — Folha de pagamento, número de beneficiários e valor do benefício
médio do Programa Bolsa Família, efetivo e simulado segundo cenários de
declaração da renda, usando dados da PNAD Contínua (2019) e do
CadÚnico amostral anônimo (2018)

Se toda a renda fosse Se somente a renda
observada formal fosse observada
(PNAD Contínua 2019) (PNAD Contínua 2019)
Famílias aja ás side
beneficiárias 5,3 milhões [+] O — 18,7 milhões
13,8 milhões 17,9 milhões
Benefício
R$ 186,77 R$ 248,82
Médio bd os
R$ 191,77 R$ 243,36
Folha de ; .
pagamento R$ 11,8 bi e e R$ 55,7 bi
R$ 31,2 bi R$ 52,1 bi

Análise usando dados do Cadastro Único amostral publicamente disponível (2018), ignorando todas as fontes de renda
informais e declaradas pela família não constantes em outros registros

[o] Dados oficiais referentes a 2019. Fonte: Relatório de Informações Sociais do Ministério da Cidadania

Fonte: Ministério da Cidadania e IBGE. Elaboração própria

Considerando esses elementos, o CadÚnico pode ser uma ferramenta poderosa
para a identificação e caracterização socioeconômica não só das famílias em
situação de pobreza e pobreza extrema, mas também das famílias cuja renda seja
majoritariamente oriunda do exercício de atividades informais.

Ainda que haja um senso comum de que a autodeclaração de renda é um
procedimento frágil para identificação de famílias pobres, a literatura acadêmica
é robusta ao apontar que os métodos alternativos não têm um desempenho
significativamente superior para a focalização dos benefícios sociais.l? Uma

13 Ver Olken (2019), Karlan e Thuysbaert (2019), McBride e Nichols (2018), Alatas et al. (2016), Alatas et
al. (2012), Kidd e Wylde (2011) e Camacho e Conover (2011).

estratégia que induza a autodeclaração mais próxima da realidade pode ser uma
ferramenta poderosa para aumentar a eficácia em termos de cobertura e redução
da pobreza.

Atualmente, o CadÚnico permite o cadastramento de famílias com renda de até
meio salário-mínimo de renda per capita ou três salários-mínimos de renda
familiar total, faixas de renda que já englobam parcela significativa dos
trabalhadores formais e informais. O desafio, portanto, é o de criar mecanismos
para melhorar a capacidade do CadÚnico de revelar quem são os trabalhadores
sujeitos a vulnerabilidade e volatilidade de renda, e de criar programas sociais
que possam oferecer uma proteção mais adequada a essa parcela da população,
estendendo a proteção social também aos trabalhadores cujos rendimentos sejam
informais.

2.4 O risco de segmentar benefícios por tipo de vínculo de trabalho

Há que se considerar, ainda, o risco de que políticas públicas que direcionem
benefícios exclusivamente a determinadas categorias possam criar incentivos
perversos. Por exemplo, benefícios para os quais sejam elegíveis apenas
trabalhadores informais podem desestimular a relação formal de trabalho com
vistas a gerar elegibilidade ao benefício.

Nesse contexto, o desafio é criar políticas que sejam voltadas à proteção dos
trabalhadores informais sem, com isso, criar incentivos à informalidade. Algo que
ocorre, por exemplo, em situações nas quais pessoas que estão recebendo o
seguro-desemprego e conseguem uma nova colocação só registram seus contratos
de trabalho formalmente após encerrado o período de pagamento do seguro. Ou,
ainda, com a opção de não pagar contribuição à Previdência Social por existir um
Benefício de Prestação Continuada que paga pensão de um salário-mínimo sem
requerer contribuição prévia.14

Nesse sentido, uma política de proteção social deve ser neutra em termos do
vínculo empregatício do eventual beneficiário. A elegibilidade a um benefício
deve decorrer de condições objetivas de renda, e não da forma de inserção dos
beneficiários no mercado de trabalho. A melhor solução para o problema parece
ser redesenhar os benefícios existentes para trabalhadores formais de modo a
englobar também os informais.

2.5 Conceitos de Família, Rendimento e Pobreza

A rede de proteção social brasileira foi construída ao longo de várias décadas, por
meio da criação de programas avulsos, cada um com suas regras específicas. Isso
levou ao estabelecimento de definições e conceitos estruturantes distintos nos
diferentes programas. Atualmente, a adoção de diferentes conceitos de família,
de rendimento computável para fins de acesso a benefícios e de linhas de pobreza
(faixa de renda que dá acesso a benefícios) gera distorções e uma complexidade

14 Ver Tafner e Nery (2019) e Barros et al. (2000).

10

que dificulta a integração das ações de monitoramento e avaliação da
elegibilidade ao recebimento dos diversos benefícios.

A unificação desses conceitos simplificaria e racionalizaria a operação dos
diversos programas sociais. Por exemplo, a família para fins de aferição da
elegibilidade ao Benefício de Prestação Continuada (BPC)1º é definida, pelo 81º
do Art. 20 da Lei 8.742/1993 nos seguintes termos:

8 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta
pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na
ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos
solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados,
desde que vivam sob o mesmo teto.

Já para o Cadastro Único, a família é definida, pelo inciso I do Art. 4º do Decreto
6.135/2007, como:

I-família: a unidade nuclear composta por um ou mais
indivíduos, eventualmente ampliada por outros indivíduos que
contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas
atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em um
mesmo domicílio.

Por exemplo, um requerente do BPC vivendo no domicílio de um irmão que seja
casado não terá a renda do irmão considerada para fins da avaliação da sua
elegibilidade ao benefício. A rigidez de regras como essa não reflete a
complexidade de arranjos familiares nos quais as pessoas dividem despesas e
rendimentos. Por isso, conceitos de família mais genéricos, como aquele adotado
pelo CadÚnico, são mais adequados para a operação de programas sociais.

Similarmente ao que ocorre com a família, os diferentes benefícios também têm
diferentes regras sobre quais rendimentos devem ou não ser contabilizados para
o cômputo da renda que será usada para determinar a elegibilidade e, em alguns
casos, o valor dos benefícios sociais.

No caso do BPC, por exemplo, o 814º do Art. 20 da Lei 8.742/1993 estabelece
que o BPC ou benefício previdenciário recebido por um membro da família não é
computado na renda familiar para fins de aferição da elegibilidade de outro
membro da família ao benefício.

I5 Optamos por focar nossa proposta na melhoria do Programa Bolsa Família e na extensão da
rede de proteção social para os trabalhadores informais de baixa renda, de modo que discutimos
pouco os problemas de desenho e operação do BPC. Contudo, isso não significa que o BPC não
tenha problemas dessa natureza.

11

Tal situação pode gerar uma série de distorções. Ao mesmo tempo em que o BPC
faz com que um casal de idosos sem nenhuma renda do trabalho possa vir a ter
um rendimento de um salário mínimo per capita após o recebimento do BPC,
valor mais de dez vezes superior ao da linha de pobreza extrema do Programa
Bolsa Família, nenhum dos idosos de outro casal, em que um deles trabalha e
ganha um salário-mínimo no emprego, é elegível ao benefício, ficando com uma
renda familiar equivalente a meio salário-mínimo per capita, metade da renda do
casal anterior.

2.6 Emancipação da pobreza, desenvolvimento infantil e educação

Apesar de seu bom resultado em muito mais dimensões do que inicialmente se
poderia supor, a capacidade dos programas de transferência de renda de
promover a emancipação das famílias da condição de pobreza é limitada. Como
documentado na literatura, 1º ainda que os programas de transferência de renda
tenham tido impactos robustos sobre a frequência escolar e outros indicadores
intermediários de educação, seus efeitos sobre o aprendizado, o desenvolvimento
cognitivo e as habilidades socioemocionais são muito menos claros: ou os efeitos
nos indicadores finalísticos de capital humano não são identificados, ou são
identificados somente no curto prazo (e revertidos posteriormente), ou têm
magnitude muito pequena.

Ao que parece, esses programas foram mais bem sucedidos em atingir resultados
em indicadores intermediários, mas esse sucesso não se traduziu na esperada
emancipação das famílias da condição de pobreza. O mesmo ocorre com os efeitos
desses programas em indicadores de desenvolvimento infantil.

Isso aponta a necessidade de que sejam adotadas estratégias de desenvolvimento
infantil em paralelo à transferência de renda. Faz-se necessária uma intervenção
pública que vá além de entregar dinheiro às famílias pobres com crianças.

O desenvolvimento infantil é tipicamente considerado uma das chaves para a
emancipação das famílias da condição de pobreza porque o período que começa
na concepção e vai até os primeiros anos de vida de uma criança é uma fase
extremamente importante para o desenvolvimento cerebral.” Nessa fase, as
crianças têm facilidade muito maior para desenvolver uma série de habilidades
associadas à linguagem, aos sentidos e às funções cognitivas do que em períodos
posteriores da vida. Em linha com essa evidência, vários experimentos
mostraram o impacto de programas de estímulo ao desenvolvimento infantil
sobre diversos aspectos da vida das crianças atendidas, inclusive no longo
prazo.18

16 Ver Fizbein e Shady (2009) e Millán et al. (2019).

17 Ver Knudsen (2004) e Knudsen et al. (2006)

I8 Heckman et al. (2010), por exemplo, mostram o potencial que uma intervenção como a
realizada pela HighScope Perry Preschool, um dos mais importantes programas de
desenvolvimento infantil já realizados, têm para impactar a vida das crianças permanentemente
em diversas dimensões, como rendimento, escolaridade e propensão à criminalidade. Attanasio

12

Em particular, crianças em situação de pobreza tendem a ter maiores déficits de
desenvolvimento do que as demais, 1º o que poderia ser uma das explicações para
a persistência da pobreza entre diferentes gerações. Portanto, focalizar
programas de desenvolvimento infantil nas crianças em famílias de baixa renda,
em paralelo à transferência de renda, é um elemento importante para romper o
ciclo da pobreza e permitir a sua superação intergeracional.

Por outro lado, apesar da tendência de crianças em situação de pobreza terem
déficits de desenvolvimento, há um universo ainda pouco conhecido de jovens
talentos oriundos de contextos de alta vulnerabilidade social, e que não
conseguem romper o ciclo da pobreza por falta de estímulo ou apoio. De 2011 a
2017, 1.288 medalhas da Olimpíada Brasileira de Matemática das Escolas
Públicas (OBMEP) foram dadas a jovens beneficiários do Programa Bolsa
Família.20 Considerando que 18,2 milhões de alunos participaram da OBMEP e
somente 7,5 mil ganharam medalhas em 2019, a quantidade de medalhas ganha
por jovens beneficiários do Programa Bolsa Família é expressiva.21! Esse tipo de
iniciativa tem o potencial de incentivar significativamente os estudantes
vencedores, servindo de exemplo a seus pares na vida escolar.22

Ou seja, além dos déficits de desenvolvimento infantil, a emancipação das
famílias da condição de pobreza também requer que se supram déficits de
oportunidades. Enquanto jovens ganhadores de medalhas nas olimpíadas
científicas nacionais representam a ponta de um iceberg, milhares de outros
jovens extremamente talentosos muitas vezes têm dificuldades até mesmo para
terem seu talento reconhecido.

Se a carência de oportunidades pode comprometer a capacidade de sair da
pobreza até mesmo de jovens cujos talentos foram robustamente identificados, a
situação para os jovens talentosos que não sejam vencedores de prêmios
nacionais ou regionais fica ainda mais difícil. Tal fato pode ajudar a explicar o fato
de o Brasil conviver com elevados retornos econômicos à educação do Ensino
Médio e do Ensino Superior23 e uma alta evasão no Ensino Médio. Afinal, os
retornos do Ensino Médio e do Ensino Superior, apesar de altos, são largamente
subestimados pelos jovens.2*

Como mostra a Figura 2, a evasão escolar é um problema significativo do sistema
educacional brasileiro, e bastante concentrada no Ensino Médio.

et al. (2020) mostram como um programa de visitação domiciliar que aperfeiçoe práticas positivas
de parentalidade com o objetivo de promover o desenvolvimento infantil pode ter efeitos
significativos.

19 Ver Lancet (2016).

20 Ver Brasil (2018).

21 http://www.obmep.org.br/em-numeros.htm, consulta realizada em 01/09/2020.

22 Ver Moreira (2017).

23 Ver Barbosa Filho e Veloso (2015).

24 Banco Mundial (2018)

13

Figura 2 — Taxa de evasão escolar 2016/2017, em escolas públicas e em
todas as escolas, do Ensino Fundamental ao Ensino Médio

12,0
12,0 10,6
10,0
8,0 6,7 6,3
6,0 38 40 45
4,0 23
20 LO 10 1,2 14 |
do dm Dn do oo Ti
Õ Õ Õ Õ 6) Õ Õ Õ Õ
ASssEREESAS
o 0.0 o so os sis cr gs
(6) (9) [9]
+ N [86]

E Brasil E Escolas Públicas

Fonte: INEP. Elaboração própria

2.7 Fragmentação e sobreposição dos programas sociais atuais

A construção da rede de proteção social ao longo de décadas, por meio de
programas separados, acabou gerando um acúmulo de mecanismos com baixa
capacidade de reduzir a pobreza contemporânea. A criação de um programa mais
eficiente de proteção aos pobres e vulneráveis deve, portanto, prever uma
racionalização do conjunto de programas existente, com o objetivo de construir
um modelo de operação eficiente, eficaz e efetivo.

O Salário-Família e o Abono Salarial foram criados em 1963 e 1970,
respectivamente, período no qual a parcela mais pobre da população para a qual
era possível desenhar e implantar políticas públicas eram os trabalhadores de
baixa renda do setor formal, para os quais havia registros cadastrais organizados.

Com a criação do Cadastro Único em 2001, essa realidade mudou, possibilitando
estender a rede de proteção social aos trabalhadores informais.

A própria criação do Bolsa Família em 20032 já se fez a partir da unificação de
vários programas então existentes, que miravam público similar. Foram

25 A Lei 10.836/2004, que institui o Programa Bolsa Família, surgiu da MPV 132/2003 e,
portanto, pode-se dizer que o Programa Bolsa Família surgiu em 2003.

14

unificados o Bolsa Escola, o Cartão Alimentação, o Bolsa Alimentação e o Auxílio-
Gás. A unificação de benefícios fragmentados, com critérios e conceitos únicos,
aumenta a capacidade do Estado de atingir seus objetivos de redução de pobreza
e desigualdade.

Há evidências de que o Abono Salarial e o Salário-Família têm baixa capacidade
de reduzir desigualdade e pobreza.2é Mesmo quando são consideradas linhas de
pobreza muito mais elevadas que as adotadas pelos programas sociais brasileiros,
esses dois programas praticamente não alteram os índices de pobreza e
desigualdade, ao contrário do Bolsa Família, que tem significativa capacidade de
melhorar esses indicadores.

ATabela 1 mostra, em sua primeira coluna, os atuais níveis de pobreza e do índice
de Gini (como medida de desigualdade de renda). A segunda coluna simula esses
mesmos indicadores para uma situação hipotética em que o Bolsa Família não
existisse: nesse cenário haveria evidente elevação da pobreza, especialmente para
as linhas de pobreza mais baixas, e alguma elevação da desigualdade,
demonstrando a relevância do Programa Bolsa Família para a redução da
pobreza.

Tal evidência está em linha com outros estudos acadêmicos realizados
anteriormente, mostrando impactos significativos do Programa Bolsa Família na
redução da pobreza e, em menor escala, na redução da desigualdade de renda.2”
Esse resultado pode ser explicado pelo fato de que, ainda que o Programa Bolsa
Família tenha significativos erros de inclusão, eles tipicamente estão
concentrados em famílias na informalidade e na margem da pobreza.28

A terceira coluna simula uma situação em que seriam extintos o Abono Salarial e
o Salário-Família, mas supondo a manutenção do Programa Bolsa Família. Os
resultados mostram que os índices de pobreza e desigualdade praticamente não
mudam na comparação com a situação atual (primeira coluna). Fica claro,
portanto, que o Abono Salarial e o Salário-Família têm impacto muito pequeno
sobre a pobreza e sobre a desigualdade.

A quarta coluna simula uma situação em que os três programas seriam extintos.
A comparação dos resultados com os apresentados na segunda coluna (com
manutenção do Programa Bolsa Família, mas sem Abono Salarial e Salário-
Família) reforça a mesma conclusão: os índices de pobreza e desigualdade sem os
três programas são similares aos índices obtidos quando se exclui apenas o
Programa Bolsa Família.

26 Soares et al. (2019)
27 Ver Souza et al. (2019).
28 Ver Herdeiro e Menezes-Filho (2018) e Souza (2018).

15

Tabela 1 — Ffeito dos programas sociais sobre indicadores de pobreza e
desigualdade

Indicadores Atual Sem Sem AS | Sem AS,
PBF, e SF, SF e
com AS com PBF
e SF PBF

Percentual de | US$ 1,00 por dia | 3,5% 5,3% 3,5% 5,3%
pessoas abaixo da (R$ 79 per
linha de pobreza capita por mês)

US$ 1,25 por dia | 4,4% 5,8% 4,4% 5,8%
(R$ 98 per
capita por mês)

US$ 1,90 por dia | 6,4% 7,8% 6,5% 7,9%
(R$ 150 per
capita por mês)

US$ 3,20 por dia | 12,3% 13,5% 12,4% 14,2%
(R$ 252 per
capita por mês)

US$ 5,50 por dia | 24,4% 25,0% 24,7% 25,5%
(R$ 433 per
capita por mês)

Índice de Gini | 0,543 0,548 | 0,544 | 0,551

Fonte: PNAD Contínua 2019. Elaboração própria.

Por sua vez, o Seguro Defeso consiste no pagamento de um salário-mínimo aos
pescadores artesanais durante os períodos de defeso, nos quais eles estão
proibidos de pescar. Por ser um benefício sazonal, ele não pode ser comparado
aos demais em termos da sua capacidade de reduzir desigualdades ou combater
a pobreza.

Ainda assim, há profundas dificuldades de implementação do Seguro Defeso na
forma como ele está concebido, pois não há instrumentos adequados para a
verificação da condição de pescador artesanal. Percebe-se que essa restrição é
bastante relevante à luz do fato de que existe uma divergência relevante entre o
número de beneficiários do Seguro Defeso e o número de pescadores artesanais
identificados na PNAD Contínua.?º

Esse conjunto de problemas indica dificuldades de operacionalização das regras
atuais do Seguro Defeso e sugere que ele está mais próximo da lógica assistencial
do que da lógica previdenciária, favorecendo uma mudança de concepção.

Esses programas também apresentam a desvantagem de estarem focados no
indivíduo e não na família. O combate à pobreza é mais efetivo quando atua no

conjunto da família, uma vez que essa é a unidade em que as pessoas
compartilham renda, cuidam de suas crianças e se organizam para enfrentar as

29 Ver Brasil (2019).

16

adversidades. O foco no indivíduo e sua renda pessoal dificulta a identificação da
pobreza, uma vez que não se sabe, a priori, quantas pessoas aquela renda
sustenta. Um jovem que acaba de entrar no mercado de trabalho e vive em família
de classe média ou alta pode ter salário baixo e se tornar beneficiário do Abono
Salarial. Um pescador com cinco filhos receberá o mesmo valor do Seguro Defeso
que outro pescador sem dependentes.

Em suma, são grandes as oportunidades de aprimorar o sistema de proteção
social e trabalhista com vistas a potencializar seus efeitos para proteger as
famílias mais vulneráveis.

3 O Programa de Responsabilidade Social

Com base no diagnóstico acima apresentado, elaborou-se uma proposta de
reformulação da estrutura de benefícios assistenciais e trabalhistas voltados para
a população de baixa renda com três objetivos principais, elencados abaixo.

e Zerar a pobreza extrema imediatamente
e Emancipar as famílias vulneráveis da condição de pobreza
e Proteger a população sujeita a uma elevada volatilidade de rendimentos

Os princípios que nortearam a elaboração da proposta de modo a atender os
objetivos definidos são quatro:

(a) Eficiência, eficácia e efetividade: é preciso maximizar o atingimento dos
objetivos elencados com o orçamento disponível.

(b) Neutralidade fiscal: é preciso levar em consideração todas as restrições
fiscais existentes, permitindo a expansão do modelo proposto na medida
que as condições fiscais melhorem.

(c) Viabilidade jurídica, operacional e política: é preciso levar em
consideração as restrições impostas pelo processo de aprovação e gestão
dos benefícios propostos.

(d) Inovação incremental: é preciso incorporar as experiências de sucesso
existentes e ser ajustável ao longo do tempo.

(e)
A proposta é composta por cinco grandes blocos:

e Bloco 1
o Benefício de Renda Mínima: transferência de renda para combate à
pobreza
o Poupança Seguro Família: depósito mensal para financiar a
proteção aos trabalhadores sujeitos a volatilidade de renda,
independentemente de terem vínculo de trabalho formal ou
informal

17

e Bloco2
o Programa Mais Educação: programa de apoio a estudantes de baixa
renda e incentivos educacionais
e Bloco 3
o Desenvolvimento Infantil: diversificação das estratégias de
promoção do desenvolvimento infantil, com expansão do Programa
Criança Feliz
e Bloco 4
o Gestão da informação e cadastramento: unificação de conceitos e
melhoria da qualidade das bases de dados
e Bloco5
o Financiamento do Programa de Responsabilidade Social e regras de
transição

Após a apresentação da proposta, são discutidos os impactos sociais do Programa
de Responsabilidade Social, comparando-os com modelos alternativos
inspirados em propostas sugeridas no debate público, em projetos de lei ou em
textos acadêmicos.

3.1 Benefício de Renda Mínima e Poupança Seguro Família
3.1.1 Benefício de Renda Mínima
Atualmente, o Programa Bolsa Família tem quatro benefícios financeiros:

a) benefício básico: transferência de R$ 89 para famílias que estejam em
situação de extrema pobreza (com renda per capita inferior a R$ 89);

b) benefício variável: transferência de R$ 41 para crianças e jovens de até 15
anos, gestantes ou nutrizes em famílias que estejam em situação de
pobreza (com renda per capita inferior a R$ 178), limitado a cinco
benefícios;

c) benefício variável jovem: transferência de R$ 48 para jovens de 16 ou 17
anos em famílias que estejam em situação de pobreza, limitado a dois
benefícios; e

d) benefício de superação da extrema pobreza: completa a renda per capita
familiar no valor necessário para que ela supere o patamar de R$ 89 per
capita, após o cálculo da renda declarada pela família e o cálculo do valor
de todos os outros benefícios.

A estrutura atual é complexa, com fragmentação e sobreposição de benefícios.
Por exemplo, tanto o benefício básico como o benefício de superação da extrema
pobreza têm por objetivo acabar com a pobreza das famílias, mas têm estruturas
diferentes de atuação.

Além disso, vale destacar que o benefício de superação da extrema pobreza é
reduzido na exata proporção do aumento da renda do trabalho da família. Ou
seja, tudo se passa como se houvesse uma tributação de 100% da renda do

18

trabalho, pois o mesmo montante que entra de renda nessa fonte é diminuído na
transferência recebida. Isso desestimula as famílias a declararem sua renda
verdadeira, além de representar uma punição excessiva para as famílias que o
fazem. Considerando que aproximadamente metade dos beneficiários do
Programa Bolsa Família recebe o benefício de superação da extrema pobreza, essa
característica do benefício é bastante relevante.

Além disso, em vez de descontar 100% da renda familiar no cálculo desse
benefício, seria descontado 80% da renda oriunda do trabalho (formal ou
informal, seguindo o princípio de não discriminar o vínculo de trabalho dos
beneficiários) e 100% da renda oriunda de outras fontes não associadas a
trabalho (como benefícios previdenciários e BPC). Como será detalhado
posteriormente, outros 15% da renda do trabalho declarada pelas famílias
beneficiárias do Benefício de Renda Mínima serão revertidos em depósitos no
programa Poupança Seguro Família, de modo que a reformulação de benefícios
faz com que o atual desconto de 100% da renda do trabalho caia, para as famílias
mais pobres, para 65%.30

Vale lembrar que os valores e parâmetros apresentados na proposta são flexíveis
e adaptáveis às circunstâncias orçamentárias. O Projeto de Lei e a Proposta de
Emenda à Constituição apresentados contêm dispositivos que permitem que
valores e parâmetros sejam alterados, ano a ano, no âmbito da definição das
prioridades orçamentárias, caso a realidade fiscal permita.

É importante destacar que as condicionalidades do Programa Bolsa Família
associadas a saúde e educação seriam mantidas no Benefício de Renda Mínima.

Por fim, famílias que são beneficiárias do Benefício de Renda Mínima que tenham
um aumento no montante de seus rendimentos a ponto de deixarem de ser
beneficiárias do Programa e, posteriormente, tenham queda nos seus
rendimentos, serão prioritariamente reabilitadas para a concessão do benefício.
Esse mecanismo é similar ao que existe hoje no chamado Retorno Garantido.

Com vistas a garantir a agilidade da inclusão e exclusão das famílias, conforme
oscilem seus rendimentos, seria extinto o atual mecanismo de Regra de
Permanência, no qual se concede um período adicional de benefício para famílias
que têm sua renda elevada acima dos patamares de elegibilidade (até o limite de
meio salário-mínimo per capita). As melhorias propostas na qualidade e agilidade
da atualização da informação sobre a renda familiar, conjugadas com a criação da

30 Para maiores detalhes sobre a fórmula, vide o Anexo I. Uma família que não tenha nenhum tipo
de renda que não seja oriunda do trabalho deixaria de ser beneficiária do Benefício de Renda
Mínima quando a sua renda do trabalho atingisse o valor de R$ 156,25 per capita.

19

Poupança Seguro Família, descrita a seguir, viabilizarão a eliminação da
permanência estendida e mitigarão seus efeitos.

Usando os dados do CadÚnico anônimo publicamente disponível (2018), a
estimativa é que o número de famílias atendidas pelo Benefício de Renda Mínima
chegue a 13,2 milhões, com um valor médio de benefício de R$ 230 mensais.

3.1.2 Poupança Seguro Família

Para cobrir a necessidade dos trabalhadores que usualmente sofrem com a
volatilidade de suas rendas, seria oferecida a Poupança Seguro Família. Enquanto
as pessoas mais pobres receberiam o Benefício de Renda Mínima (transferência
de renda), famílias com maior capacidade de geração de renda, beneficiárias do
Benefício de Renda Mínima ou não, teriam direito à Poupança Seguro Família.

Esse instrumento, ao mesmo tempo em que visa formar uma poupança
precaucional, a ser usada em momentos de queda de renda, também tem o
objetivo de estimular as famílias a declararem rendimentos no CadÚnico, já que
o valor depositado mensalmente para compor a poupança será proporcional à
renda do trabalho declarada (sujeito a um teto, descrito a seguir).

As famílias que estejam na faixa de renda que seja suficientemente baixa para as
tornar elegíveis ao Benefício de Renda Mínima receberão depósito mensal
equivalente a 15%! do rendimento do trabalho de cada um de seus membros, em
uma conta vinculada a eles. Para as famílias que tiverem ultrapassado o nível de
renda que garante o recebimento do Benefício de Renda Mínima, esse percentual
está sujeito a uma redução gradativa, chegando a zero quando a renda per capita
do trabalho obtida pela família for cinco vezes maior que aquela que determinou
o fim de sua elegibilidade ao Benefício de Renda Mínima.32

O valor dos depósitos será integralmente custeado pelo governo.

Vale destacar que o depósito é feito para famílias com renda do trabalho formal
ou informal. A neutralidade do programa em relação ao tipo de contrato de
trabalho é importante para evitar que o programa gere incentivos à
informalidade.

Além disso, a Poupança Seguro Família representa uma reestruturação de
benefícios trabalhistas existentes - Abono Salarial, Salário Família e Seguro
Defeso. Como o Abono Salarial e o Salário Família beneficiam trabalhadores
formais, oferecer o seguro aos trabalhadores formais de baixa renda é importante
para mantê-los na rede de proteção social, ao mesmo tempo em que são incluídos
os informais, hoje desprotegidos.

31 O percentual foi definido no Projeto de Lei como o percentual máximo de poupança. Para
maiores detalhes sobre a fórmula, vide o Anexo I.
32 O valor pode chegar, no máximo, a R$ 781,25 per capita.

20

Por fim, vale destacar que a Poupança Seguro Família favorece que as famílias
declarem seus rendimentos oriundos do trabalho, oferecendo um benefício a
aquelas que o fazem.

Famílias com rendimentos oriundos de aposentadorias ou pensões, ou outros
programas sociais (como o Benefício de Prestação Continuada), com fluxo de
pagamento muito mais estável do que os rendimentos do trabalho, terão um teto
menor associado ao Benefício de Renda Mínima e, consequentemente, limites de
elegibilidade e valor de benefício da Poupança Seguro Família reduzidos.

Os valores depositados serão aplicados em títulos do Tesouro. No caso, o saque
dos valores depositados na conta da Poupança Seguro Família poderia ocorrer
em caso de morte dos provedores de renda da família, desastres naturais,
calamidade social, período de defeso (para os pescadores) e queda do rendimento
declarado no CadÚnico. No caso de saques por motivo de queda no valor dos
rendimentos, haverá uma limitação de até dois saques por ano e a imposição de
um custo administrativo para o saque, como forma de diminuir o incentivo a
saques sucessivos.

Vale destacar que essa poupança será financiada com valores que atualmente são
pagos diretamente aos trabalhadores - os atuais programas de Abono Salarial,
Salário Família e Seguro Defeso -, de modo que, mesmo que haja uma quantidade
significativa de saques, o programa será capaz de aumentar os níveis de poupança
precaucional das famílias.

Considerando os dados do CadÚnico amostral anônimo (2018), a expectativa do
Seguro Família é de cobrir 12,5 milhões de famílias, com um depósito médio de
R$ 39 mensais.

3.1.3 Exemplos

Uma família cujos rendimentos tenham origem exclusivamente no trabalho (ou
seja, não recebam aposentadoria ou outro benefício assistencial) terão os valores
per capita de benefício de Benefício de Renda Mínima e de Poupança Seguro
Família indicados na Figura 3. Conforme se eleva a renda per capita do trabalho,
o valor do Benefício de Renda Mínima cai, porque 80% da renda do trabalho é
descontada do benefício. Por outro lado, o valor do depósito mensal na Poupança
Seguro Família sobe, porque ele representa 15% da renda do trabalho declarada.
Uma vez que a família deixe de ser beneficiária do Benefício de Renda Mínima, o
valor do depósito mensal da Poupança Seguro Família passa a cair lentamente,
com o percentual de depósito sobre a renda do trabalho diminuindo
gradativamente a partir de então.

No modelo proposto, assim como no sistema atual de benefícios, a família
maximiza o valor dos benefícios recebidos quando declara rendimento oriundo
do trabalho igual a zero. Quando esse rendimento é oriundo do trabalho formal,
há mecanismos de checagem da informação junto a bancos de dados oficiais, que
permitem avaliar a informação prestada. Já quando esse rendimento é oriundo

21

do trabalho informal, torna-se mais difícil checar se o rendimento informado está
subdeclarado.

Contudo, como mostrado anteriormente, na Figura 1, as famílias parecem mais
preocupadas em garantir o recebimento de algum benefício (serem incluídas) do
que de maximizar o benefício recebido e, por isso, embora não tenham nenhum
incentivo para fazê-lo, já declaram volume significativo de renda do trabalho
informal.

No modelo ora proposto, a inclusão se dá tanto pela elegibilidade ao Benefício de
Renda Mínima quanto pela cobertura da Poupança Seguro Família. E o acesso à
Poupança Seguro Família se dá pela declaração de renda do trabalho. Além disso,
estabelecemos um intervalo amplo para a renda do trabalho declarada que dá
direito ao benefício. Nesse sentido, a proposta atual oferece um mecanismo para
que as famílias informais que precisam de proteção do Estado não sejam
estimuladas a omitir seus rendimentos para terem acesso a um programa social.
Além disso, a declaração de rendimento permite a acumulação de uma poupança,
para ser usada em caso de necessidade.

Figura 3 — Valor per capita dos benefícios de Renda Mínima e Seguro
Família para cada patamar de renda per capita do trabalho antes do
benefício, considerando uma família cujos rendimentos tenham origem
exclusivamente no trabalho

140,00
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00

20,00

Valor per capita dos benefícios

0,00

,
osso cos ssSsSgQso
S À SAS AS ASAS
Na qNoo + AnDÃSOÃ RR

100
150

Renda per capita do trabalho

— Seguro Família — — Renda Mínima

Fonte: Elaboração própria

Exemplos numéricos são úteis para a compreensão do modelo. Uma família
composta de uma mãe com rendimento mensal do trabalho de R$ 90,00 e duas

22

crianças receberia, atualmente, R$ 179,00 do Programa Bolsa Família. Pelo
Programa de Responsabilidade Social, essa família passaria a receber:

a) do Benefício de Renda Mínima: R$ 303,0033
b) do depósito mensal na Poupança Seguro Família: R$ 13,5034

O benefício total recebido seria, então, de R$ 316,50, o que representa um ganho
entre 69% (se considerado só o Benefício de Renda Mínima) e 77%
(contabilizando também o depósito da Poupança Seguro Família) com a nova
proposta, em comparação aos valores atuais do Programa Bolsa Família.

Caso essa mesma família tenha um rendimento proveniente do trabalho de R$
450,00 mensais, e não R$ 90,00, ela receberia R$ 82,00 no Programa Bolsa
Família (duas unidades do benefício variável, por conta das crianças). Na vigência
do novo programa, por ser uma família de renda do trabalho mais elevada, ela
receberia um valor pequeno do Benefício de Renda Mínima e um valor mais alto
de Poupança Seguro Família:

a) do Benefício de Renda Mínima: R$ 15,003
b) do depósito mensal na Poupança Seguro Família: R$ 67,5036

Suponha que a família tenha acumulado a poupança por dois anos e, depois desse
período, seu rendimento total do trabalho tenha caído de R$ 450,00 para R$
120,00 mensais. Após a queda de renda, a família passaria a receber R$ 171,00
do Programa Bolsa Família (modelo atual) e R$ 279,0037 do Benefício de Renda
Mínima (modelo proposto), tendo direito a um saque do Seguro Família de até
R$ 1.620,0038 (ignorando eventuais incidências de juros), o que possibilitaria a
essa família, por exemplo, manter seu rendimento anterior de R$ 465,00 por
mais de vinte e quatro mesesºº.

Vale destacar que, enquanto a família saca a Poupança Seguro Família, nova
poupança precaucional vai se formando, agora no valor de R$ 18,00 mensais?º,
para amparar eventual nova queda de rendimento no futuro. Além disso, mesmo
que a família opte por não sacar a Poupança Seguro Família, o Benefício de Renda

33 (R$ 125,00 — (R$ 90,00 / 3) x 0,80) x 3

34 R$ 90,00 x 15%

35 (R$ 125,00 — (R$ 450,00 / 3) x 0,80) x 3

36 R$ 450,00 x 15%. Vale destacar que, caso as crianças estejam na escola, esses benefícios
poderiam ser somados à Poupança Mais Educação, benefício que será apresentado a seguir, e que
acrescentaria R$ 40,00 ao total de recursos direcionado para a família, totalizando R$ 108,44 em
benefícios, um valor maior do que os R$ 82,00 que seriam atualmente recebidos no Programa
Bolsa Família.

37 (125 — (120/3) x 0,80) x 3

38 24 meses x R$ 450,00 x 15%.

39 Antes da queda de renda, a família dispunha de R$ 465,00 mensais (R$ 450,00 de renda do
trabalho e R$ 15,00 de valor do Benefício de Renda Mínima). Após a queda de renda, a renda
mensal do trabalho somada com a renda mensal do Benefício de Renda Mínima passou a ser de
R$ 399,00 (R$ 120,00 + R$ 279,00). Para R$ 465,00, faltam R$ 66,00. Para suprir os R$ 66,00
por 24 meses, custaria R$ 1.584,00. Como a família dispõe de R$ 1.620,00 na poupança, é
possível preservar o patamar de renda anterior por até dois anos.

40 120 x 15%

23

Mínima já a deixa em situação melhor do que deixaria o atual benefício provido
pelo Programa Bolsa Família.

3.2 Programa Mais Educação

O Programa Mais Educação consiste em três grandes ações. A primeira delas
envolve um depósito em poupança no valor de R$ 20 mensais, a Poupança Mais
Educação, para as crianças que estão no Ensino Fundamental e os jovens que
estão no Ensino Médio, enquanto pertencerem a famílias cuja renda as torna
elegíveis ao Benefício de Renda Mínima.

Esses valores somente poderão ser sacados caso os jovens concluam o Ensino
Médio. As famílias dos jovens não precisam ser beneficiárias do Renda Mínima
no momento do saque. O objetivo de iniciar os depósitos no primeiro ano do
Ensino Fundamental é permitir que o jovem já tenha um valor acumulado no
início do Ensino Médio e, com isso, tenha menos incentivos a evadir a escola.
Desconsiderando juros, o valor acumulado seria de R$ 2.880,00, um valor que
pode ser considerado significativo para um jovem de baixa renda.! Se forem
computados juros reais de 2% ao ano, esse valor sobe para R$ 3.253,00.

Em paralelo, propõe-se o fortalecimento das olimpíadas escolares, que passa pelo
direcionamento de recursos para que essas iniciativas sejam expandidas em
outras áreas que não só a Matemática, que já tem uma experiência de capilaridade
nacional com a OBMEP. Já existem olimpíadas escolares de diversas categorias,
mas é preciso que todas tenham alcance nacional para premiar e identificar os
talentos dos estudantes de baixa renda. Por isso, é importante a realização de
editais que permitam expandir as olimpíadas escolares que tenham qualidade
suficiente para identificar jovens talentosos.

A partir da identificação desses estudantes, pode-se oferecer apoio para que eles
passem por cursos de iniciação científica em suas áreas de interesse, com bolsas
de estudos e mentoria. Não só os estudantes premiados receberiam apoio, pois
pode-se ampliar a rede de proteção a todos aqueles que demonstrarem aptidão
em alguma área do conhecimento. Oportunidades de emprego e qualificação
profissional também poderiam fazer uso desses dados para selecionar seus
públicos.

Além disso, o Programa Mais Educação oferecerá apoio a estudantes
beneficiários do Benefício de Renda Mínima que estiverem cursando o Ensino
Superior, segundo critérios também estabelecidos em edital.

É importante que as iniciativas de desenvolvimento infantil estejam ligadas a
programas de promoção de oportunidades, para que os jovens em condições de
superar a pobreza possam fazê-lo. Se há jovens extremamente habilidosos em

41 Esse programa foi inspirado em iniciativa similar realizada no Rio de Janeiro e avaliada por
Pereira (2016)

24

importantes áreas do conhecimento como a Matemática com dificuldade de
superar a pobreza, é preciso encontrar maneiras de facilitar a sua transição rumo
a uma profissão com maiores rendimentos e potencial de empregabilidade, de
modo a concretizar os retornos esperados com as ações voltadas para o
desenvolvimento infantil.

Considerando os dados do CadÚnico, a expectativa é que o Poupança Mais
Educação venha a atender 6,7 milhões de famílias, com depósito médio de R$ 33
mensais (por família).

Adicionalmente, considerando que a estratégia nacional de expansão nacional
das olimpíadas destine R$ 100 milhões para essa atividade, o Programa de
Responsabilidade Social prevê R$ 600 milhões para o apoio aos jovens de alto
desempenho e R$ 600 milhões para os jovens de baixa renda no Ensino Superior.
Nesse caso, seria possível pagar R$ 400 mensais para um universo de 125 mil
jovens selecionados em cada iniciativa.

3.3 Desenvolvimento Infantil

Para a promoção do desenvolvimento infantil, propõe-se a expansão da visitação
domiciliar já existente no âmbito do Programa Criança Feliz. Segundo dados do
Ministério da Cidadania, o Programa Criança Feliz já atendeu 884 mil crianças e
184 mil gestantes desde a sua criação. São quatro visitas mensais para crianças
pobres de até 36 meses, duas visitas mensais para crianças de 37 a 72 meses que
sejam beneficiárias do BPC e uma visita mensal para gestantes.

Considerando uma expansão do orçamento do Criança Feliz para R$ 3,6 bilhões
(somando os R$ 3,1 bilhões que estamos propondo com os R$ 0,5 bilhão
atuais?2), seria possível atender 4 milhões de crianças e gestantes,?3 um público
comparável ao total de crianças de até 3 anos hoje beneficiárias do Programa
Bolsa Família. Considerando as dificuldades logísticas que envolvem um
programa de visitação domiciliar dessa natureza, a expansão do orçamento será
feita em etapas.

Vale destacar que o Programa Criança Feliz está passando por uma avaliação de
impacto independente,*! em linha com a necessidade de se gerar evidências a
respeito da capacidade dos diferentes programas governamentais de promover o
desenvolvimento infantil. Ainda que não seja um programa de custo baixo, o alto
retorno documentado na literatura acadêmica para os investimentos nesse tipo
de iniciativa sugerem que estamos diante de uma situação de alta relação
benefício-custo.

42 Na Lei Orçamentária Anual de 2020 foram alocados R$ 485 milhões para o Programa.

43 De acordo com a Portaria 2.496/2018, o custo de cada criança atendida por mês é de R$ 75
para o Governo Federal.

4 Ver Brasil (2020).

25

3.4 Cadastramento
3.4.1 Conceitos de Família, Rendimento e Pobreza

O Programa de Responsabilidade Social prevê que o conceito de família seja
matéria de uma única lei, unificando essa definição em todos os programas
sociais. Pela proposta, o conceito do CadÚnico, o mais flexível de todos, será
estabelecido como a definição do que representa uma família para fins de
operação dos programas sociais.

O ideal é que todas as rendas, de todos os programas (exceto aquele para o qual
se está pleiteando acesso), sejam contabilizadas na avaliação da elegibilidade a
programas sociais. Não há razão, a princípio, para incluir algumas categorias de
rendas e excluir outras. Isso distorce a efetiva avaliação do nível de pobreza de
uma família, além de tornar mais complexo e burocrático o cálculo da
elegibilidade, reduzindo a transparência sobre quem são os beneficiários
realmente elegíveis a cada política pública.

Portanto, propõe-se que o critério para aferição da elegibilidade a qualquer
programa social seja a renda total da família, considerando todos os seus
rendimentos, exceto, evidentemente, o rendimento oriundo do programa para o
qual a elegibilidade está sendo avaliada.

Nesse caso, o acesso de uma família a um programa de transferência de renda
poderá restringir, pelo critério de renda, o conjunto de outros benefícios aos quais
essa família é elegível. Ela sempre poderá optar pelos benefícios mais vantajosos,
contanto que atenda as regras de elegibilidade de todos aqueles que vier a receber.

Mudar os critérios de renda e de família ajuda na transparência sobre os públicos
realmente beneficiários de cada política pública, e não impede que esses
programas sejam expandidos. Afinal, a expansão dos critérios de acesso aos
diferentes programas pode ser feita por meio de ajustes em suas linhas de pobreza
(nível de renda até o qual a família é elegível a receber o benefício). O que ocorrerá
ao elevar essas linhas, contudo, é um aumento da transparência acerca da
capacidade de focalização dos diferentes programas na população de baixa renda.

Com isso, as linhas de elegibilidade de cada programa passariam a representar de
forma mais objetiva a capacidade de cada benefício de atender a população de
baixa renda. Propõe-se que sejam feitas avaliações periódicas sobre qual o
percentual da população representado pela linha de elegibilidade de cada um dos
programas e benefícios sociais, de modo a dar amplo conhecimento acerca do
potencial de atendimento de cada um deles.

Para facilitar o processo de analisar a concessão e a manutenção de benefícios a
partir da renda total, é necessário que haja interoperabilidade entre todos os
registros de informação da União, de modo que a coleta dos dados de acesso a
benefícios sociais possa ser feita de maneira automatizada.

26

3.4.2 Gestão da informação: Operação, Formulários, Interoperabilidade de
Registros

Como argumentado na seção de diagnóstico, a acurácia, abrangência e agilidade
de atualização do CadÚnico são centrais para a eficácia de um programa de
redução da pobreza. Somente com um cadastro confiável e frequentemente
atualizado será possível ter sucesso em uma estratégia que prevê a alteração de
valor e tipo de benefício conforme a flutuação de renda. Ademais, para que o
Poder Público possa estar prevenido diante da possibilidade de que pessoas de
renda acima dos limites de elegibilidade do Benefício de Renda Mínima possam
vir a cair na pobreza, o público registrado no CadÚnico precisa ser ampliado.

Por isso, propõe-se a universalização do CadÚnico, que passaria a conter
informações de todos os brasileiros. Para fazê-la sem comprometer a capacidade
operacional de cadastramento que existe hoje, é preciso diversificar os canais de
atendimento do CadÚnico. Propõe-se que órgãos federais e programas sociais
que utilizem a informação do CadÚnico também possam fazer o cadastramento e
a atualização cadastral das famílias, desde que devidamente credenciados e
capacitados para esta finalidade.

Abrir a possibilidade de os programas sociais que hoje utilizam dados do
CadÚnico coletarem informações das famílias pode ser uma revolução no
processo de cadastramento. No caso, por exemplo, do Programa Criança Feliz, o
Programa de Responsabilidade Social prevê um aumento de recursos para
viabilizar o atendimento anual de aproximadamente 4 milhões de crianças ou
gestantes, anualmente. São 4 milhões de visitas domiciliares anuais, e que
poderiam, eventualmente, contribuir para a atualização dos dados cadastrais das
famílias visitadas. Se os visitadores tiverem dispositivos móveis para coleta de
dados, o potencial dessa ação para manter os dados do Cadastro Único
atualizados em tempo real é significativo.

Ainda na linha de promover a universalização do CadÚnico sem comprometer a
capacidade operacional de cadastramento que existe hoje, ele poderia ser
modularizado: as famílias ganham acesso aos programas sociais na medida em
que fornecem seus dados referentes à condição de moradia, rendimento,
escolaridade, enquanto os dados de identificação pessoal poderiam ser
preenchidos de ofício com base nas informações de cadastro existentes nas
diferentes bases de dados do governo federal.

Propomos, adicionalmente, que as famílias possam atualizar seus dados
remotamente por meio de aplicativos. Evidentemente, a atualização cadastral
online não será possível a toda a população, mas dar essa alternativa para aqueles
que dispõem dessa possibilidade é uma maneira de focalizar a estrutura
atualmente existente na identificação das famílias vulneráveis e na redução dos
erros de exclusão.

27

Um benefício adicional da atualização cadastral remota é a possibilidade de
identificar mais rapidamente no CadÚnico a queda dos rendimentos da
população de baixa renda, de modo a habilitá-los automaticamente ao Benefício
de Renda Mínima, caso entrem em situação de pobreza.

Além disso, o Programa de Responsabilidade Social envolve o aprimoramento e
simplificação do formulário para a melhoria da qualidade da coleta de dados de
emprego e renda. Atualmente coleta-se como dado de renda a informação da
renda média dos últimos 12 meses, dado difícil para qualquer pessoa informar
com precisão. Propõe-se que o indivíduo seja questionado apenas quanto à renda
do trabalho do mês mais recente. Isso permitirá que se colete uma informação
mais simples, menos sujeita a erro e que refletirá melhor a situação presente da
renda da família. Os dados de rendimento mensais seriam imputados nos meses
seguintes até a próxima alteração.

O CadÚnico também terá perguntas específicas para aferir o rendimento dos
trabalhadores rurais, definindo o valor dessa renda a partir de perguntas
indiretas sobre a produção familiar. Desse modo, a qualidade das informações de
rendimento coletadas na área rural será similar à qualidade das informações de
rendimento coletadas nas áreas urbanas. A estrutura atual do formulário de
cadastramento favorece a coleta de informações de rendimento monetário,
dificultando a estimativa de rendimento oriundo da produção, seja para consumo
próprio ou para revenda. A medida mais adequada para determinar o rendimento
de um agricultor familiar é o valor adicionado da sua produção. Contudo, ao
perguntar para esse agricultor a sua renda do último mês ou a sua renda média
nos últimos 12 meses, é muito provável que ele entenda que precisa responder o
valor das suas receitas com o que foi vendido da sua produção rural, o que pode
representar mais ou menos do que o valor adicionado. É preciso adaptar o
formulário para que a informação de valor adicionado possa ser adequadamente
capturada, ainda que de maneira indireta.

Por fim, o Programa de Responsabilidade Social também prevê uma completa
interoperabilidade entre os registros de rendimento formal, de benefícios pagos
pela União e o Cadastro Único, de modo que não seria mais necessário perguntar
às famílias sobre esses rendimentos, pois eles seriam automaticamente
imputados a partir dos registros oficiais existentes.

Evidentemente, essas ações requerem investimentos, desenvolvimento de
sistemas e capacitação, e o Programa de Responsabilidade Social destinará R$
500 milhões para custear essas iniciativas.

Considerando que a interoperabilidade de sistemas governamentais é um aspecto
relevante do Programa de Responsabilidade Social, é importante que haja um
órgão governamental responsável por garantir a qualidade dos registros
existentes, com autoridade para centralizar a gestão e fixar regras quanto à
disponibilização de dados entre áreas do governo, assim como arbitrar sobre o
cumprimento dessas normas.

28

A aferição da qualidade dos registros existentes vai desde a realização de
cruzamentos para identificar inconsistências nas bases de dados até a garantia de
que os dados que são coletados para a construção dos registros administrativos
são verificáveis e retificáveis pelo cidadão. Considerando que o Programa de
Responsabilidade Social propõe que os dados de rendimento formal sejam
atribuídos de ofício às famílias, pessoas a quem eventualmente tenham sido
atribuídos falsos vínculos de emprego (seja por erro em dados cadastrais, por
falha na informação prestada pela empresa ou por qualquer outro motivo) ou a
quem falsamente não se atribuiu vínculo de emprego algum precisam ter
mecanismos para demandar a retificação da informação. Regra similar precisa
valer para registros civis (Óbitos, nascimento, casamento).

Hoje, os órgãos que gerem os registros administrativos têm procedimentos
distintos para a solução dos problemas associados ao registro incorreto de
informação. Em alguns casos, os fluxos de correção de informação inviabilizam
que o cidadão corrija seus dados. Para que esses dados possam ser usados para a
implantação de políticas sociais extremamente sensíveis aos dados de
rendimento, é preciso que haja mecanismos para resolver este tipo de problema,
ainda mais levando em consideração o fato de que o CadÚnico está presente em
todos os municípios brasileiros.

Além disso, é preciso garantir que os dados dos diferentes registros
administrativos possam ser compartilhados entre os órgãos, retirando qualquer
resquício de insegurança jurídica que haja nesse procedimento. Por essa razão,
seria importante que o órgão da administração pública responsável pela gestão
dos registros possa também arbitrar conflitos que digam respeito à cessão de
dados entre as diferentes entidades.

Por fim, também é importante que se definam chaves únicas de identificação de
pessoas registradas, com o objetivo de facilitar o cruzamento das diferentes bases
de dados usadas para a operação de políticas públicas no Governo Federal. O
Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) seria um bom candidato a esse papel.

3.4.3 Redesenho do Índice de Gestão Descentralizada

Hoje, grande parte do trabalho da gestão municipal do CadÚnico consiste em
manter dados continuamente atualizados. Uma vez que o Programa de
Responsabilidade Social passará a prever vários caminhos de inscrição e
atualização dos dados no CadÚnico, o papel das gestões municipais deve ser
revisto.

A proposta do Programa de Responsabilidade Social é que os municípios e
estados sejam remunerados pela qualidade das informações cadastrais. Para isso,
eles precisam dispor de autoridade para revisar os dados informados pelas
famílias mediante, por exemplo, a realização de visitas domiciliares para
esclarecimento das informações prestadas.

29

Portanto, em vez de a remuneração da gestão municipal no Índice de Gestão
Descentralizada ser uma função de quantas famílias estão com seus cadastros
atualizados no município, a parcela do Índice de Gestão Descentralizada
associada ao CadÚnico passaria a levar em conta a distância entre as estatísticas
de pobreza e vulnerabilidade medidas pelo CadÚnico e sua contrapartida em
pesquisas oficiais do IBGE, com a aplicação de métodos estatísticos para atribuir
intervalos de confiança às estatísticas utilizadas.

Para que os incentivos sejam relevantes, propõe-se uma expansão do orçamento
voltado para o Índice de Gestão Descentralizada, dos atuais R$ 544 milhões para
R$ 1,5 bilhão.

3.5 Financiamento do Programa e Regras de Transição

Todas as ações elencadas no Programa de Responsabilidade Social representam
um redesenho da estrutura de benefícios sociais e trabalhistas voltados para a
baixa renda e trabalhadores vulneráveis dos setores formal e informal. Nesse
sentido, propõe-se que ele seja a fusão do Programa Bolsa Família com
programas de desenho antiquado e baixa capacidade de redução de pobreza - o
Salário-Família, o Abono Salarial e o Seguro Defeso.

Vale destacar que a proposta da Poupança Seguro Família beneficia tanto
trabalhadores formais como informais, de modo que ela também beneficia parte
dos trabalhadores atualmente contemplada pelo Salário Família, pelo Abono
Salarial e pelo Seguro Defeso. Não se trata simplesmente de uma questão
orçamentária, de tirar recursos de um grupo para transferir a outro. Na verdade,
propõe-se uma reformulação da estrutura de proteção dos beneficiários do Abono
Salarial, do Salário Família e do Seguro Defeso, de forma a contemplar
igualmente trabalhadores formais e informais de baixa renda.

O Programa de Responsabilidade Social propõe a criação da Poupança Seguro
Família como forma de potencializar o papel de seguro estabilizador de renda que
o Salário Família e o Abono Salarial não cumprem (pois são fluxos de renda pagos
independentemente de haver alguma perda de renda) e que o Seguro Defeso faz
de modo pouco eficiente (por não controlar adequadamente o público elegível).
Inclusive, vale destacar que um dos saques automaticamente autorizados para a
Poupança Seguro Família é o saque dos pescadores durante o período do defeso.

Esse conjunto de quatro benefícios representa um orçamento de R$ 57,1 bilhões.
Tal valor pode ser considerado como o orçamento base para o Programa de
Responsabilidade Social. Nada impede, contudo, que durante o processo de
alocação orçamentária, que se repete anualmente, haja a decisão política de
elevar a dotação do programa, definindo-se, para tanto, fontes adicionais de
recursos. A proposta contempla, na minuta de Projeto de Lei que este documento
fundamenta, dispositivos que proporcionam tal flexibilidade orçamentária.

Trabalhando inicialmente com o orçamento base, temos que, dos R$ 57,1 bilhões,
R$ 45,1 bilhões seriam aplicados no Benefício de Renda Mínima, na Poupança

30

Seguro Família e na Poupança Mais Educação. R$ 6,0 bilhões seriam aplicados
para custear a regra de transição associada à extinção dos benefícios atuais, como
será detalhado a seguir, e os R$ 6,0 bilhões adicionais serão aplicados na
expansão do Programa Criança Feliz, nos editais do Programa Mais Educação e
no fortalecimento e apoio à gestão do CadÚnico.

Evidentemente, após o período de transição, quando não forem mais consumidos
R$ 6 bilhões anuais com o pagamento de benefícios em transição, pode-se chegar
a um orçamento de R$ 50 bilhões para o conjunto de benefícios do Benefício de
Renda Mínima, da Poupança Seguro Família e da Poupança Mais Educação. Por
isso, para fins de avaliação de efetividade, será considerado como cenário base
aquele em que o orçamento disponível para esses benefícios é de R$ 50 bilhões.
Ademais, com vistas a aferir a sensibilidade dos resultados a um aumento do
orçamento disponível, o Programa de Responsabilidade Social também será
avaliado na situação em que esses três benefícios tenham um orçamento de R$
100 bilhões.

Pela regra de transição proposta, os benefícios do Programa Bolsa Família seriam
mantidos por tempo indeterminado para todas as famílias para as quais esse
benefício seja mais vantajoso que o do Benefício de Renda Mínima. Já o Salário
Família e o Abono Salarial seriam mantidos somente para os trabalhadores que,
na data de extinção dos benefícios, estiverem empregados com vínculos de
rendimento igual a um salário-mínimo. Esses benefícios seriam mantidos
enquanto durassem os vínculos de emprego. Já o Seguro Defeso seria preservado
somente até o início da operação dos novos benefícios. Após os benefícios antigos
entrarem em extinção, não será admitida a habilitação de novas famílias e nem o
retorno das famílias que deixarem de cumprir os critérios de elegibilidade aos
programas em questão.

Vale destacar que os efeitos financeiros da extinção do Abono Salarial só seriam
completamente sentidos dois anos após a extinção desse benefício, por conta de
seu calendário de pagamento. Nesse caso, é necessário encontrar fontes
orçamentárias adicionais (que podem ser temporárias) para custear essa parcela
da transição durante o primeiro e o segundo anos de vigência da proposta. Uma
relação de possíveis fontes de recurso compatíveis com as regras fiscais vigentes
pode ser encontrada no Anexo II deste documento.

Alternativamente, a implantação dos novos benefícios poderia ser feita de modo
suficientemente gradual a ponto de essa transição não acarretar custos adicionais
ao orçamento, o que requereria levar até dois anos para colocar em prática as
mudanças propostas. Sempre lembrando que o processo de decisão alocativa do
orçamento pode redirecionar outros recursos para acelerar a implantação ou
ampliar o montante de recursos dedicado ao programa.

31

4 Impactos Sociais

Uma vez entendido o desenho da proposta e sua diferença em relação à situação
atual, é importante comparar o Programa de Responsabilidade Social com
desenhos alternativos, a título de benchmarking. Os programas alternativos
escolhidos são: um Programa Bolsa Família Ampliado, um Programa Universal
Infantil com Focalização, um Programa Universal Infantil sem Focalização, um
Auxílio Emergencial e uma Renda Básica Universal. A seguir, são explicados cada
um dos desenhos que balizaram as simulações.

São feitas simulações com um orçamento total de R$ 50 bilhões e com um
orçamento de R$ 100 bilhões, para medir os efeitos de uma eventual expansão
dos programas.

4.1 Programas usados para comparação
4.1.1. Situação Atual

A situação atual considera os resultados de combate à pobreza e cobertura de
famílias vulneráveis corrente, considerando os benefícios do Programa Bolsa
Família, Abono Salarial e Salário Família.

Na simulação com R$ 100 bilhões, foi pressuposto que toda a ampliação de
orçamento seria direcionada ao Programa Bolsa Família, mantendo tanto o
Abono Salarial como o Salário Família nas regras e valores atuais.

4.1.2 Programa Bolsa Família Ampliado

A expansão do Programa Bolsa Família considera a incorporação dos orçamentos
do Abono Salarial, do Salário Família e do Seguro Defeso pelo Programa Bolsa
Família, em desenho similar ao atual.

Os benefícios pagos seriam:

e Benefício básico: paga um valor fixo para as famílias em situação de
pobreza extrema

e Benefício variável: paga um valor fixo para cada criança entre O e 15 anos
na família em situação de pobreza, até o limite de cinco crianças.

e Benefício variável jovem: paga um valor fixo para cada jovem de 16 ou 17
anos na família em situação de pobreza, até o limite de dois jovens

e Benefício de superação da extrema pobreza: paga o valor necessário para
que nenhuma família permaneça na extrema pobreza após a
contabilização dos seus rendimentos antes da entrada no Programa e dos
rendimentos com os demais benefícios do Programa

4.1.3 Programa Universal Infantil com Focalização

Esse programa tem um desenho similar ao do Programa Bolsa Família, porém
mais focado em crianças e de caráter universal (atende a todas as crianças e
jovens até 18 anos). Seus benefícios seriam:

32

e Benefício para crianças e jovens: voltado para crianças e jovens (até 18
anos), pagando um valor fixo mensal independentemente da renda das
famílias em que essas crianças e jovens estão inseridos

e Benefício infantil focalizado: paga um valor fixo mensal adicional para
cada criança de até 4 anos que esteja em famílias pobres, segundo linha
específica de pobreza

e Benefício de superação da extrema pobreza: paga o valor necessário para
que nenhuma família permaneça na extrema pobreza após a
contabilização dos seus rendimentos antes da entrada no Programa e dos
rendimentos com os demais benefícios do Programa, segundo linha
específica de pobreza extrema

Este desenho é similar ao apresentado por Soares et al. (2019), mas tem
parametrização e fonte de recursos diferente da proposta pelos autores, para que
o orçamento total fique similar, e, portanto, comparável ao proposto no Programa
de Responsabilidade Social. Nesse sentido, a proposta aqui simulada não
representa aquela apresentada no artigo.

4.1.4 Programa Universal Infantil sem Focalização

A proposta do Programa Universal Infantil sem Focalização é o pagamento de um
benefício voltado para crianças de até 7 anos (inclusive), independentemente da
renda da família. Para crianças de O a 4 anos, o programa pagaria um valor fixo
por criança e, a partir dos 5 anos, o valor do benefício decai linearmente, de forma
que a família recebe o benefício até a criança completar 7 anos. O orçamento total
é igual ao do Programa de Responsabilidade Social.

4.1.5 Renda Básica Universal

A proposta da Renda Básica Universal é composta por um benefício igual para
todas as pessoas, independentemente de quaisquer outras características, com
orçamento total igual ao do Programa de Responsabilidade Social.

4.1.6 Auxílio Emergencial

O Auxílio Emergencial é um benefício financeiro destinado aos trabalhadores
informais, 'microempreendedores individuais (MED, autônomos e
desempregados, com 18 anos ou mais. Pessoas que recebam o Seguro-
Desemprego, que tenham emprego formal ou que recebam benefício
previdenciário não podem acumular o rendimento dessas fontes com o Auxílio
Emergencial. O desenho prevê que famílias com renda per capita de até meio
salário-mínimo possam receber até dois (2) benefícios.

A estrutura desse benefício foi inspirada na Lei 13.982/2020, mas nossa
simulação propõe fonte de recursos e parametrização diferente dos termos da Lei,
para que o orçamento total fique similar ao do Programa de Responsabilidade
Social, viabilizando a comparação dos dois programas. Nesse sentido, a proposta

33

aqui simulada não representa uma reprodução fiel do desenho do Auxílio
Emergencial, e sim uma análise de um programa similar a ele.

4.2 | Impactos sobre a pobreza e a vulnerabilidade

Conforme explicado anteriormente, os programas elencados foram
parametrizados de modo que seus custos ficassem em torno de R$ 50 bilhões para
simulações baseadas nos dados da PNAD Contínua de 2019. A título de análise
de sensibilidade, os programas também foram parametrizados para o orçamento
de R$ 100 bilhões, com o intuito de avaliar os impactos sociais das propostas em
uma eventual expansão da disponibilidade orçamentária das ações de proteção
social.

Nesse caso, não foi indicada a fonte de receita dos R$ 50 bilhões adicionais,
tampouco se considerou eventual impacto de tributação sobre a renda dos
beneficiários do programa em decorrência de aumento da carga necessário ao
financiamento extra do programa. Vale destacar, no entanto, que uma relação de
possíveis fontes de recursos compatíveis com as regras fiscais vigentes pode ser
encontrada no Anexo II deste documento.

Em relação à PNAD Contínua, a parametrização foi construída a partir da média
de dois cenários: aquele em que toda a renda das famílias é observada
(informação perfeita) e aquele em que apenas a renda formal das famílias é
observada (informação imperfeita). O uso da média desses dois cenários reflete,
como discutido anteriormente (vide Figura 1), um cenário no qual as informações
de rendimento declaradas no CadÚnico serão tão fidedignas quanto hoje.

Para avaliar o impacto social das propostas foram consideradas duas dimensões:

a) a capacidade de redução da pobreza; e
b) o grau de cobertura de famílias vulneráveis.

O indicador de combate à pobreza foi calculado como a média da proporção de
famílias retiradas das linhas de pobreza segundo as linhas de US$ 1,00, US$ 1,25,
US$ 1,90 e US$ 3,20 per capita, por dia, medidos em PPP (paridade do poder de
compra), em cada cenário. Essas linhas de pobreza são comumente utilizadas na
comparação dos níveis de pobreza entre países e corresponderam, em 2019, a
aproximadamente R$ 79, R$ 98, R$ 150 e R$ 252 mensais per capita,
respectivamente. Para fins de comparação, o Programa Bolsa Família atualmente
considera extremamente pobres as famílias com rendimento per capita abaixo de
R$ 89.

Ao utilizar uma média entre a proporção de famílias retiradas da pobreza que
deixariam de ser pobres segundo essas quatro referências, atribui-se um peso
mais alto para as famílias em situação de miséria. Afinal, uma família cuja renda
per capita esteja abaixo de US$ 1,00 será contabilizada como pobre não só pela
métrica de US$ 1,00 per capita, mas também nas métricas de US$ 1,25, US$ 1,90
e US$ 3,20.

34

Já o indicador de cobertura dos mais vulneráveis foi construído a partir do
percentual de famílias atendidas entre as 50% mais pobres cuja renda protegida
(rendimento do trabalho com carteira assinada e benefícios previdenciários)
correspondia a menos de 25% da renda familiar total. Esse grupo foi considerado
vulnerável pois tem um nível de renda que pode dificultar a construção de um
saldo de poupança precaucional e, ao mesmo tempo, tem baixa proteção dos seus
rendimentos contra choques negativos: como mais de 75% da renda desse grupo
tem origem informal, uma perda desse rendimento pode eliminar pelo menos 34
do rendimento dessas famílias do dia para a noite, sem aviso prévio e sem
proteção.

Portanto, o indicador de cobertura mede uma margem extensiva dos benefícios:
a capacidade de incorporar imediatamente na proteção social os trabalhadores
que tiverem queda no nível dos seus rendimentos (pois os cadastros já estariam
devidamente preenchidos e atualizados).

O uso da margem extensiva para avaliar a cobertura das famílias vulneráveis tem
ainda outra motivação. Como comentamos anteriormente, os dados da PNAD
Contínua de 2019 sugerem que a subdeclaração de renda das famílias que se
tornam beneficiárias do Programa Bolsa Família ocorre muito mais na direção de
aumentar o número de famílias beneficiárias do que na direção de aumentar o
valor recebido por família.

Neste caso, portanto, está sendo feita uma avaliação de quais desenhos são mais
eficientes para o atendimento dos objetivos propostos: reduzir a pobreza e
aumentar a população coberta. Os resultados da análise para o orçamento de R$
50 bilhões são apresentados na Figura 4 e para o orçamento de R$ 100 bilhões na
Figura 5.

Os resultados evidenciam que o Programa de Responsabilidade Social tem
melhor desempenho que o modelo atual, o que significa que a proposta tenderia
a aumentar a capacidade do sistema de combater a pobreza e, ao mesmo tempo,
ampliar a proteção social de trabalhadores em situação de vulnerabilidade. Em
relação à situação atual, haveria uma redução de 24% da pobreza (se
considerarmos conjuntamente o Benefício de Renda Mínima, a Poupança Seguro
Família e a Poupança Mais Educação) ou de 11% (se considerarmos apenas o
Benefício de Renda Mínima). Na dimensão de cobertura, haveria a eliminação de
95% da não cobertura de famílias vulneráveis.

Além do bom desempenho do Programa de Responsabilidade Social em relação
ao conjunto de benefícios atual, ele também apresenta, nessas duas dimensões,
resultados mais positivos do que a maior parte das alternativas apresentadas
(Auxílio Emergencial, Programa Universal Infantil sem Focalização, Programa
Universal Infantil com Focalização e Renda Básica Universal) tanto na cobertura
das famílias mais vulneráveis quanto no combate à pobreza.

35

Esse resultado é robusto à exclusão dos benefícios depositados em poupança que
não têm liquidez imediata (Poupança Seguro Família e Poupança Mais Educação)
para a avaliação da quantidade de famílias que saem da pobreza.

A única exceção é o Programa Bolsa Família Ampliado, que mostra um
desempenho melhor no critério de combate à pobreza (mais à direita no gráfico).
Contudo, essa diferença é pequena: o Programa Bolsa Família ampliado garante
um índice de combate à pobreza de 96,3%, enquanto no Programa de
Responsabilidade Social esse percentual fica entre 95,1% e 95,8% (dependendo
se são considerados ou não os valores da Poupança Seguro Família e da Poupança
Mais Educação). Por outro lado, enquanto o Programa Bolsa Família Ampliado
atende apenas 71,6% das famílias mais vulneráveis, o Programa de
Responsabilidade Social chega a 98,3%.

Vale também destacar a relação negativa entre capacidade de combate à pobreza
e cobertura das famílias vulneráveis em outras propostas, ilustrada nos gráficos.
Os resultados da simulação mostram claramente como a substituição do sistema
atual por uma Renda Básica Universal diminuiria a eficiência do sistema no
combate à pobreza, mesmo que tivesse uma cobertura de 100%. Isso porque,
estando limitado ao orçamento de R$ 50 bilhões, ou mesmo R$ 100 bilhões, o
valor entregue a cada beneficiário seria muito pequeno, insuficiente para tirar as
famílias pobres da situação em que se encontram antes de receber o benefício.
Nesse sentido, independentemente do orçamento alocado para um programa
universal, sua capacidade de reduzir a pobreza será sempre menor que a de um
programa de natureza focalizada.

Os resultados também permitem destacar que, embora um Programa Universal
Infantil sem Focalização seja direcionado a uma parcela da população brasileira
historicamente mais vulnerável (as crianças), sua capacidade de reduzir a
pobreza é bastante limitada, além de resultar em elevada perda de cobertura das
famílias vulneráveis. Por outro lado, vale ressaltar que a inserção de componentes
de focalização ao benefício universal infantil tem a capacidade de melhorar esse
resultado significativamente.

Assim, é possível concluir que a proposta do Programa de Responsabilidade
Social é capaz de atender um percentual elevado de famílias vulneráveis e de obter
resultados de combate à pobreza superiores aos obtidos com a estrutura atual de
benefícios. Isso mais uma vez deixa claro que a questão da fusão de benefícios
hoje existentes em um novo programa é central do ponto de vista da eficácia e
eficiência da política pública.

36

Ademais, também se constata que propostas alternativas não se mostraram tão
competitivas quanto o Programa de Responsabilidade Social na combinação dos
quesitos de cobertura e redução da pobreza.?º

Figura 4 — Resultados comparativos (orçamento de R$ 50 bilhões)

100% e
Ê º A e Elimina 95% da não
90% 9) cobertura de famílias
80% vulneráveis, sem
necessidade de mais
E 70% º orçamento
E 60% E
o)
S 50% E
Elimina entre 11% e 24% da
40% o pobreza atual, sem necessidade
30% de mais orçamento
mu
20%

92% 93% 94% 95% 96% 97% 98% 99% 100%
Combate à pobreza

€ Renda Básica Universal € Programa Infantil sem Focalização
e Programa Infantil com Focalização O Auxílio Emergencial
e Programa Bolsa Família Ampliado E Situação Atual (simulado)

4 Programa de Responsabilidade Social A Programa de Responsabilidade Social*

Fonte: PNAD Contínua 2019. Elaboração própria.
* Representa a simulação desconsiderando o efeito dos programas de poupança ilíquida sobre o
indicador de combate à pobreza

Ao ampliar o orçamento de R$ 50 bilhões para R$ 100 bilhões, o desempenho do
Programa de Responsabilidade Social nos dois indicadores fica ainda melhor
(Figura 5). No cenário mais conservador (desconsiderando a Poupança Mais
Educação e a Poupança Seguro Família), o Programa de Responsabilidade Social
obtém um indicador de combate à pobreza de 98,3%, enquanto o Programa Bolsa
Família Ampliado tem um indicador de 98,5%. Quando a Poupança Mais
Educação e a Poupança Seguro Família são consideradas no cálculo, o Programa
de Responsabilidade Social passa a ter um despenho levemente superior no
combate à pobreza, com 98,6%. Além disso, mesmo com o aumento do
orçamento, o Programa Bolsa Família Ampliado ainda tem uma cobertura dos
vulneráveis inferior (79,1%) à do Programa de Responsabilidade Social, que
atinge 99,4% nesse cenário.

Vale destacar que a situação atual teve desempenho superior a alguns dos
programas simulados em ambos os cenários, devido à capacidade do Programa
Bolsa Família de combater a pobreza e atender trabalhadores vulneráveis.

45 Nossas simulações mostram que os resultados mostrados ficam ainda melhores quando a renda
declarada se aproxima da mais da verdadeira do que hoje. Além disso, o Programa de
Responsabilidade Social também apresenta bons resultados para o combate da pobreza infantil.

37

Figura 5 — Resultados comparativos (orçamento de R$ 100 bilhões)

100% e o À <> Elimina 97%
o da não
90% º cobertura de
80% famílias
Hº vulneráveis
º 70%
pos À
5 60%
U (o)
ES
0,
o 50% Elimina até 16% da pobreza
40% o que permaneceria mesmo com
a expansão do orçamento atual
30% para R$ 100 bilhões —=p

20%
92% 93% 94% 95% 96% 97% 98% 99% 100%
Combate à pobreza

€ Renda Básica Universal € Programa Infantil sem Focalização
e Programa Infantil com Focalização O Auxílio Emergencial
e Programa Bolsa Família Ampliado E Situação Atual (simulado)

4 Programa de Responsabilidade Social A Programa de Responsabilidade Social*

Fonte: PNAD Contínua 2019. Elaboração própria.
* Representa a simulação desconsiderando o efeito dos programas de poupança ilíquida sobre o
indicador de combate à pobreza

5 Conclusão

A necessidade de proteção dos trabalhadores de baixa renda cuja eventual perda
de rendimentos não é protegida por nenhum tipo de seguro social tem
movimentado o debate público desde o início da pandemia da COVID-19. A
instituição do Auxílio Emergencial como política de resposta emergencial à
necessidade de proteger esses trabalhadores mostrou a importância de a proteção
social se modernizar no Brasil.

A falta de modernização da rede de proteção aos trabalhadores informais se deve,
em grande parte, ao fato de os benefícios trabalhistas brasileiros serem antigos,
tendo sido desenhados em uma época na qual a cobertura social de trabalhadores
informais não era possível. Desde 2001, com a criação do CadÚnico, essa
realidade mudou.

Contudo, o fato de o CadÚnico poder ser usado como um instrumento de
caracterização socioeconômica dos trabalhadores informais e formais de baixa
renda não significa que a transferência de renda seja a solução ideal para esse
público. Como os trabalhadores informais têm capacidade de geração de renda,
seus problemas estão mais associados à volatilidade dos seus ganhos, e a
consequente necessidade de poupança precaucional, do que a um estado de
pobreza crônica.

38

Nesse sentido, tentar resolver o problema de volatilidade de rendimento dos
informais com transferência de renda tem um risco elevado de se reduzir a
potência das transferências de renda para combater pobreza no Brasil sem gerar
efeito significativo de bem estar sobre a população de trabalhadores vivendo na
informalidade.

É para resolver esse problema que se está propondo o Programa de
Responsabilidade Social, cujo objetivo é modernizar o sistema de proteção social
voltado para a baixa renda no Brasil, de modo que os trabalhadores informais
também tenham políticas voltadas para sua proteção social, sem, com isso, gerar
incentivos à informalidade. Além disso, o Programa de Responsabilidade Social
prevê uma melhoria da proteção oferecida às famílias mais pobres, com o
Benefício de Renda Mínima, e investimentos na superação intergeracional na
pobreza, com a promoção do desenvolvimento infantil e da conexão dos jovens a
oportunidades de estudo e desenvolvimento profissional, por meio da
identificação de talentos e habilidades.

Em uma comparação com outras propostas de proteção social atualmente em
debate, o Programa de Responsabilidade Social apresentou resultados bastante
positivos. O seu Benefício de Renda Mínima tem grande capacidade de combate
à pobreza, enquanto sua Poupança Seguro Família consegue ampliar
significativamente a cobertura das famílias atendidas pela proteção social.

O aperfeiçoamento proposto para a rede de proteção social permitiria eliminar
entre 11% e 24% da pobreza atual só com o redesenho da estrutura de benefícios,
sem orçamento adicional. Além disso, permitiria diminuir em 95% a quantidade
de famílias vulneráveis fora da estrutura de proteção social.

Considerando que o Programa de Responsabilidade Social está desenhado de
forma a facilitar a sua expansão caso existam recursos orçamentários disponíveis,
e que a sua expansão melhoraria significativamente os seus resultados, ele tem o
potencial de transformar a proteção social brasileira ao longo dos próximos anos.

39

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42

Anexo I — Fórmulas dos benefícios
Al.1 Benefício de Renda Mínima

O Benefício de Renda Mínima da família i (BRM;) depende do valor de referência
per capita (4pc), calibrado em R$ 125 para todas as famílias, da taxa de desconto
do rendimento do trabalho (d), calibrada em 80% para todas as famílias, do
rendimento per capita oriundo do trabalho da família i (RTpc,), do rendimento
per capita não oriundo do trabalho da família i (REpc;) e do número de membros
da família i (n;), segundo a equação (1).

BRM, = n;(Apc — REpc; — d RTpc;)
(1)

Segundo essa calibração, uma família com 4 (quatro) membros, renda per capita
oriunda do trabalho de R$ 25,00 e renda per capita não oriunda do trabalho de
R$ 50,00 receberá, a título de benefício familiar, R$ 220,00.

Fazendo BRM, = 0 na equação anterior, temos o valor de renda per capita do
trabalho a partir do qual a família deixaria de ser beneficiária do Benefício de
Renda Mínima (RT,c). Esse valor é dado pela equação (2).

* Apc—-REpc
Rigç=" — (2)

Al.2 Poupança Seguro Família

As famílias elegíveis a receber o Benefício de Renda Mínima são aquelas para as
quais BRM, > 0 na equação (1). Para essas famílias, deposita-se o percentual
máximo de poupança (z), calibrado em 15%. Assim, o valor do depósito da
Poupança Seguro Família (SF,) para as famílias beneficiárias do Benefício de
Renda Mínima (RTpc < RTpç) é determinado pela equação (3).

SF, =n2zRTpc (3)

Para famílias cuja renda do trabalho está acima do teto permitido no Benefício de
Renda Mínima (RTpc > RT5c), O valor da Poupança Seguro Família (SF,) será
diminuído progressivamente, segundo a equação (4).

Sb =nz [É RTpe E =RTpc] (4)

Portanto, famílias cujos rendimentos sejam exclusivamente oriundos do trabalho
têm teto de recebimento do Benefício de Renda Mínima de R$ 156,25 e serão
beneficiárias da Poupança Seguro Família até o patamar de R$ 781,25 per capita.
Evidentemente, receberão o depósito somente as famílias para as quais a fórmula
de cálculo do valor a ser depositado resulte em valor positivo.

No caso, a fórmula permite que as famílias recebam os depósitos da Poupança
Seguro Família no valor de até cinco vezes o teto de renda per capita do trabalho
associada ao recebimento do Benefício de Renda Mínima. Afinal, SF, = 0 implica

43

RTpc = 5SRTpc . Além disso, o conjunto de equações SF, e SF, garante que não haja
salto no valor depositado ao redor de RTpc = RTpc, pois RTpc = RTpc implica
SH, = SF,.

Caso se deseje que a poupança seja paga em um múltiplo (m) diferente de 5, pode-
se adotar a fórmula generalizada da equação (4), escrita na equação (5), para as
famílias não beneficiárias do Benefício de Renda Mínima (RTpc > RTpc ).

m o 1
SE, =n2Z [E RToe = = RTpc| (5)
No caso, SEm =0 implica RTpc=mRT; e RTpc=RTic implica SE, =
nz RTpc =sSF,.

A fórmula da poupança faz com que as famílias que são beneficiárias da
transferência de renda recebam tanto mais da poupança quanto maior o
rendimento do trabalho declarado, sujeito a um teto. Nesse sentido, o benefício
gera uma proteção contra quedas futuras de renda e, ao mesmo tempo, estimula
a declaração de renda e melhora a capacidade do cadastramento social para
definir o perfil socioeconômico das famílias beneficiárias.

44

Anexo II — Possíveis Medidas Fiscais de Redução de Despesas para Financiamento de Programas Sociais

Medida

Diagnóstico

Impacto qualitativo

Impacto quantitativo

Redução das emendas parlamentares
obrigatórias: atualmente são R$ 14 bilhões,
sendo R$ 9 bi de individuais e R$ 5 bi de
bancada

Emenda Constitucional do
orçamento impositivo elevou muito
as emendas obrigatórias

Redução da má alocação de
recursos em investimentos
fragmentados e de eficácia
questionável

Diminui despesa obrigatória

R$ 5 bilhões de redução na
despesa anual se for retirada a
obrigatoriedade de execução
das emendas de bancada

Não crescimento do orçamento do Ministério
da Defesa

Projeto de Lei Orçamentária para
2021 prevê crescimento da despesa
primária do orçamento do
Ministério da Defesa em R$ 4,2
bilhões

Evitar alocação em despesa
que não constitui prioridade
nacional em momento de
grave crise econômica e
baixa probabilidade de
conflito bélico

R$ 4,2 bilhões

Regulamentação do teto salarial do setor
público e glosa dos valores que estão sendo
recebidos a maior, inclusive para os militares
— caracterizar como improbidade
administrativa o recebimento de proventos
acima do teto

Há diversos artifícios para

remunerações acima do teto salarial.

Remuneração da elite do setor
público muito superior ao padrão
salarial do setor privado Efeito
maior no Judiciário

Redução da desigualdade
Reduções de remunerações
excessivas

Diminuição da despesa
obrigatória

A aplicação do teto apenas ao
Judiciário Federal resultaria
em redução de despesa de
aproximadamente R$ 1 bilhão.
Sua extensão para os demais
poderes levaria a valor
próximo a R$ 2 bilhões.

Extinção de pensões concedidas aos herdeiros
de servidores e militares na vigência de
legislação que já tenha sido revogada

Benefício anacrônico: proteção de
filhas solteiras

Alto índice de fraude para
manutenção do benefício

Redução de desigualdade
Diminuição da despesa
obrigatória

Não quantificado

45

Medida

Diagnóstico

Impacto qualitativo

Impacto quantitativo

Congelamento da folha de pagamento por um
prazo de dois anos, enquanto se discuta uma
reforma administrativa que racionalize o
processo de contratação e remuneração de
servidores

Servidores públicos não sofreram
com a perda de emprego e renda na

pandemia
Salários no setor público são

Redução do prêmio salarial
do setor público
Distribuição equitativa do
ônus do ajuste fiscal

Redução de R$ 14 bilhões no
crescimento da despesa a cada
ano de congelamento. Após 2
anos, a despesa estaria R$ 28

bilhões abaixo do nível que
estaria no cenário sem
congelamento

elevados em relação ao setor privado | Evita crescimento de
despesa obrigatória

Diminuição da desigualdade
Redução de distorções nas
tabelas de remuneração
Evita crescimento de
despesa obrigatória

Orgãos e poderes costumam buscar Não quantificado
caminhos infralegais para elevar as

próprias remunerações

Exigência de lei específica para aumentar
despesa de pessoal

Diminuição da desigualdade
Redução de distorções nas
tabelas de remuneração
Evita crescimento de
despesa obrigatória

Orgãos e poderes costumam buscar Não quantificado
caminhos infralegais para elevar as

próprias remunerações

Vedar concessão de aumento de remuneração
com base em decisão judicial que não tenha
transitado em julgado

Aumenta flexibilidade da
política de pessoal

Permite maior eficiência,
retendo o comissionado que
seja eficaz na sua função
Permite redução de despesa
obrigatória

Legislação atual (art. 169 da CF)
estipula como medida para reduzir
despesa de pessoal apenas a
demissão dos comissionados
Tendência é não demitir, devido a
pressão política

Não quantificado. Efeito mais
relevante para estados e
municípios

Permitir a redução de remuneração dos
cargos comissionados como medida de ajuste
da despesa de pessoal em caso de
extrapolação dos limites legais

46

Medida

Diagnóstico

Impacto qualitativo

Impacto quantitativo

Extinção de fundos constitucionais de
desenvolvimento regional, para evitar a
criação de novas transferências a estados e
municípios

Estados e municípios pressionam
por novas transferências

Reforma tributária tem sido uma
oportunidade para aumentar essa
pressão.

Fundos de desenvolvimento regional
de baixa eficácia

Libera recursos para
transferência a estados e
municípios sem aumentar
despesa obrigatória da
União

R$ 12 bilhões anuais de
transferência aos fundos
constitucionais

Fusão de seguro desemprego com o FGTS,
passando o FGTS a ser o funding para
pagamento das primeiras parcelas do SD.

Existência de dois mecanismos
sobrepostos de proteção ao
desemprego

Incentivos perversos à rotatividade
de mão de obra

Melhor focalização da
política pública

Melhor funcionamento do
mercado de trabalho
Diminuição de despesa
obrigatória

Uma redução de 25% na
despesa com Seguro
Desemprego pode gerar R$ 10
bilhões de redução na despesa
anual

Automação e permanente auditoria nos
pagamentos dos benefícios sociais, em
especial os de maior valor, como BPC e
aposentadoria rural, assim como nos
benefícios previdenciários

Fragilidade no controle de
elegibilidade ao programa
Experiência com auditoria de
benefícios previdenciários mostrou
eficácia

Redução de inclusão de não
elegíveis e de fraudes
Diminuição de despesa
obrigatória

Uma redução de 5% nos
benefícios de BPC e
Aposentadoria Rural pode
gerar R$ 8 bilhões de redução
na despesa anual

Reforma nos critérios de idade, elegibilidade
e linha de pobreza do BPC

Critérios distintos e confusos abrem
margem para acúmulo de benefícios

Melhor focalização da
política pública
Diminuição da despesa
obrigatória

Uma redução de 2% na
despesa de BPC representa
uma queda de R$ 1,2 bilhão na
despesa anual

Maior controle no sistema de concessão das
aposentadorias rurais

Critérios frágeis para concessão

Redução de inclusão de não
elegíveis e de fraudes

A cada 1 p.p. de redução do
estoque de benefícios,

47

Medida

Diagnóstico

Impacto qualitativo

Impacto quantitativo

Diminuição da despesa
obrigatória

economizam-se R$ 2 bilhões
na despesa anual

Manutenção do veto presidencial a
dispositivo legal aprovado no Congresso que
flexibiliza os critérios para acesso ao BPC

Piora a focalização do programa,
permitindo acesso de pessoas de
renda média ao benefício

Evita que piore a focalização
da política

Evita crescimento de
despesa obrigatória

R$ 15 bilhões a R$ 20 bilhões

Descentralização dos recursos do salário-
educação

Programas do FNDE (livro didático,
equipamentos escolares, transporte
escolar, etc.) com alto desperdício e
baixa eficácia

Descentralização atende melhor
necessidades específicas locais

Alto custo de logística

Custo administrativo de manter o
FNDE

Possibilidade de extinguir o
FNDE

Melhora alocação de verbas
dos programas

Diminui custo de logística e
desperdício de materiais não
utilizados

Redução e realocação de
despesa obrigatória

Redução de R$ 600 milhões na
despesa anual de custo
administrativo do FNDE
Impacto da descentralização de
R$ 7,8 bilhões é neutro para o
setor público, mas abre espaço
no teto de gastos federal

Não reajuste do salário-mínimo acima da
inflação ao longo da próxima década

Salário-mínimo subiu bastante ao
longo das últimas duas décadas
Diversas políticas sociais e
previdenciárias com benefícios
associados ao salário-mínimo
Salário-mínimo elevado exclui
trabalhadores de baixa qualificação
do mercado formal e aumenta
demanda por assistência social

Menos distorções no
mercado de trabalho
Menor demanda por
políticas assistenciais
Evita aumento de despesa
obrigatória

A cada R$ 1,00 de aumento do
salário-mínimo, a despesa
primária federal cresce R$ 300
milhões. Pelo valor atual do
salário-mínimo (R$ 1.045,00),
um aumento real de 1%
representa R$ 3,1 bilhões de
aumento de despesa
obrigatória

48

Medida

Diagnóstico

Impacto qualitativo

Impacto quantitativo

Alterar a lei do piso salarial do magistério

Critérios de reajuste sem
fundamentação lógica provocam
aumentos muito superiores à
inflação

União é obrigada a complementar o
pagamento para estados e
municípios que não conseguem
arcar com o valor do piso

Menor distorção na política
salarial do magistério
Menor pressão sobre as
finanças de estados e
municípios

Evita aumento de despesa
obrigatória

Não quantificado

Exigência de dotação orçamentária para que
se execute lei que determine aumento de
despesa

É comum que o Judiciário e o
Legislativo criem a obrigação de
pagar para o Executivo sem que se
indique qual a fonte de recursos que
será usada para custear a nova
despesa

Disciplina cumprimento de
regras fiscais

Diminui potencial de criação
de “bombas fiscais” pelo
Legislativo e Judiciário
Evita aumento de despesa
obrigatória

Não quantificado

Adoção de medidas que reforcem a restrição
orçamentária dos estados e municípios para
evitar socorros futuros, tais como a vedação à
concessão de avais pela União e a
constitucionalização da vedação de
empréstimos entre entes federados
(dispositivo que constava da LRF e foi
tacitamente revogado pela Lei Complementar
156)

Estados e municípios têm muitos
incentivos a se endividar e repassar
a conta à União

Reforça restrição fiscal dos
estados e municípios

Induz maior eficiência das
administrações de estados e
municípios

Diminui crescimento de
despesa primária e
financeira da União

Não quantificado

49