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REVUE
DE LÉGISLATION
ET DE JURISPRUDENCE.
La Revue se compose de quatre parties, placées chacune sous une direc- tion principale : la législation civile sous la direction de M. TRoPLONG; la législation ancienne sous la direction de MM. Charles GIRAUD, ÉDOUARD LABOULAYE et KOENIGSWARTER ; la législation pénale sous la direction de MM. FaustiN HELIE ct ORTOLAN; la législation administrative, commer- ciale et industrielle, la législation comparée et le droit dans ses rapports avec l’économic politique sous la direction de M. L. Worowskr, fondateur de la Revue. Le compte-rendu mensuel des travaux de l’Académie des sciences morales et politiques, un bulletin bibliographique complet , un bulletin des travaux législatifs, et une chronique qui signale les faits les plus intéressants relatifs à la législation et à la jurisprudence, en France et dans les pays étrangers, s'ajoutent à l’ensemble de cette publication.
La Revue publie un examen critique de la jurisprudence des tribunaux, et principalement de la Cour de cassation et du Conseil d’État. Ce travail est confié à MM. PonT, docteur en droit, avocat à la Cour d’appel, pour la jurisprudence civile; FAUSTIN HÉLIE , pour la jurisprudence criminelle ; Massé, pour la jurisprudence commerciale ; Durour, avocat à la Cour de cassation et au Conseil d’État, représentant du peuple, pour la jurispru- dence administrative.
Un bulletin est destiné à l'analyse des principaux articles publiés dans les recueils périodiques consacrés à la science du droit dans les autres pays. MM. Édouard LABOULAYE, CHAUFFOUR, DARESTE, GINOULHIAC, RATHERY, SR et WoLowski donvent spécialement leur concours à ce travail.
La REVUE DE LÉGISLATION ET DE JURISPRUDENCE comprend donc : to Une REVUE DE DROIT CIVIL, de philosophie et d'histoire de droit; 2 Une REVUE DE DROIT ROMAIN et des législations anciennes ;
3° Une REVUE DE DROIT ADMINISTRATIF, COMMERCIAL, INDUSTRIEL , et de la législation dans ses rapports avec l’économie politique ;
4° Une REVUE DE DROIT PÉNAL ; 5° Une REVUE des publications de droit faites à l’Étranger ;
Go Le BuLLETIN des séances de l’Académie des sciences morales et po- litiques ; 70 L’Examen critique des travaux législatifs.
La livraison de décembre 1844 a terminé le 21me volume de la collection décennale (depuis octobre 1834, jusqu’en décembre 1844). Avec la livrai- son de janvier 1845 a commence une nouvelle série de cette publication. Elle se compose de quinze volumes, jusqu’à la fin de 1849.
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Fes Imprimerie de HENNuUYER et Ce, rue Lemercier, 24. Batignolles.
REVUE
DE LÉGISLATION
ET DE JURISPRUDENCE,
Publiée sous la Direction
De M. L. WOLOWSKI, représentant du peuple, professeur de législation industrielle au Conservatoire des Arts et Métiers ; Et de M. TROPLON&, premier président de la Cour d'appel de Paris, membre de l'Institut, POUR LA LÉGISLATION CIVILE ; De M. CHARLES GIRAUD, membre du Conseil d'instruction publique et de l’Institut, De M. ÉDOUARD LABOULAYE, professeur au POUR collége de France, membre de l’Institut, LES LÉGISLATIONS ANCIENNES, De M. KOENIGSWARTER, docteur en droit, mem- bre correspondant de l’Institut, De M. FAUSTIN HÉLIE, conseiller à la Cour de cassation, De M. ORTOLAN, professeur de législation pé- POUR La LÉGISLATION PÉNALE. nale comparée à la Faculté de droit de Paris, et membre du Conseil d'instruction publique,
16% Année de la publication.
NOUVELLE COLLECTION, ANNÉE 1850. — TOME DEUXIÈME.
Mia 1650.
Varis, BUREAU DE RÉDACTION, RUE BERGÈRE » 29; YVIDECOQ FILS AINÉ, ÉDITEUR, PLACE DU PANTHÉON, 1.
1350
REVUE
DE LÉGISLATION
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ÉTUDES SUR
LA REPRÉSENTATION NATIONALE.
DE L'ÉLECTION 1.
Lorsqu'il fut question, au siècle dernier, de convoquer lés États généraux, le Parlement qui les avait appelés dée füatida que, poüt l’éléction, on s’en référât exclusivement aux formes de 1614; la nation voulait davantage, et la Gotr säisit habilemeñit cette occasion de remplacér, dans sa pe pularité éphémète, le Parlement discrédité ; elle accorda lé dvublement di liers. Du reste, on suivit la rhatche tra- tées. Ofi adrhit côitiihe cifconseriptions les bailliages et sé- tiéchaussées, c’est-à-dire tous les siéges auxquels la con- tiaissance dés eus royaux était attribuée, avec distinction de ceux qui avaient, en 1614, député directement ou con- jointement. Les deux premiers ordres votaient non-seule-
1 Ce travail hoûs 4 été commüttiqué avant que lé ptojet de loi électorale füt brésenté: Nous publiotis la partie relative à l'exposition historique, qui dontié lieu à des rapijÿrochemeüts pleins d'iritérêt;
{ Note dé la direction dé la Revue. )
2 Réglement du 4 janvier 1789.
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6 REVUE DE LÉGISLATION.
ment en raison de la qualité d’ecclésiastique ou de noble, mais par suite de la possession des bénéfices ou des fiefs; en sorte que cette possession, répétée dans plusieurs bail- liages, autorisait à voter dans chacun, et que les femmes, les mineurs jouissaient du droit de se faire représenter. Le troisième ordre, nouvellement appelé à se choisir au- tant de représentants que les deux autres réunis, dut former de premières assemblées où les titres d'admission étaient la qualité de Français, l’âge de vingt-cinq ans, le domicile, l’inscription au registre des impositions, et qui se fractionnaient dans les grandes villes, suivant le nom- bre des corporations. À ces assemblées appartenait le droit de rédiger de premiers cahiers de doléances et de nommer des députés! pour porter ces cahiers aux assemblées géné- rales dans les baïlliages principaux. Là, les nobles de vingt- cinq ans en personne, ainsi que les ecclésiastiques à béné- fices , les mandataires des possesseurs de ficfs non pré- sents, le reste du clergé et le tiers par leurs élus, devaient choisir les députés chargés de représenter aux Etats les trois ordres de chaque bailliage, en y portant des cahiers définitifs, spécialement rédigés par chacun.
À côté de principes féodaux et de distinctions féodales, voilà pourtant le suffrage universel. Voilà une large recon- naissance de ce droit « qu’un citoyen ne peut jamais per— dre sans que la liberté de la nation soit violée : le droit de participer à quelque titre à la représentation *. »
1 Dans les villes, t député pour 100 électeurs incorporés, le double pour les corporations d'arts libéraux, de négociants et d'armateurs, ainsi que pour les habitants non incorporés; dans les campagnes, 2 par 200 feux et 3 au-dessus de 200, etc. Ces nombres devaient être réduits, et les cahiers diminués dans d’autres assemblées préparatoires.
3 Mirabeau. Nous verrons. Au reste, que cet axiome n’excluait point, dans
ÉTUDES SUR LA REPRÉSENTATION NATIONALE. 7
En 1789, ce qu’il y avait de grand et de juste dans la manifestalion des vœux publics; ce qu’il y avait d’impo- sant dans la réunion de douze cents hommes, élite de la nation entière, confidents de ses longues douleurs, orga- nes de ses immenses travaux; ce qu'il y avait d’irrésis- bl e dans le mouvement des idées nouvelles, ne Larda pas à l'emporter sur les traditions du passé. Répondant à l'abbé Maury, « l’un des préopinants, disait Mirabeau, a « demandé comment, de simples députés de bailliages, nous « nous étions tout à coup transformés en Assemblée na- « tionale. Je répondrai nettement : Les députés du peuple « sont devenus Convention nationale, le jour où, trouvant « le lieu de l’Assemblée des représentants du peuple hérissé « de baïonnettes, ils se sont rassemblés, ils ont juré de pé- « rir plutôt que d’abandonner les intérêts du peuple; ce « jour où l’on a voulu, par un acte de démence, les em- « pêcher de remplir leur mission sacrée, ils sont devenus « Convention nationale pour renverser l’ordre de choses où « la violence attaquait les droits de la nation... Quels que « fussent alors nos pouvoirs, ils ont été changés ce jour- « Jà ; s’ils avaient besoin d'extension, ils en ont acquis ce « jour-là; nos efforts, nos travaux les ont assurés ; nos suc- « cès les ont consacrés; les adhésions, tant de fois répé- « tées, de la Nation, les ont sanctifiés. »
L'homme qui prononçait ces paroles ; celui qui, de son éloquence, au jour fameux qu’il rappelait, avait étourdi, foudroyé le messager de la couronne ; celui qui, au nom de l’histoire, promettait le premier rang d'honneur, la pre.
l'opinion de celui qui l’émettait, d'assez nombreuses garanties. «Il ne peut y avoir dans aucun genre une liberté ou un droit sans limites», a dit un grand penseur et un chaud ami de la liberté.
8 REYUE DE LÉGISLATION.
mière, la seule puissance au peuple entier réintégré dans la souveraineté de lui-même, par les efforts de ses élus ; cet homme brillait avec un autre, dans la lumineuse assem- blée, d’une incomparable splendeur; et tandis que l’un dirigeait, par les prodiges de sa parole, la révolution com- mencée, l'autre cherchait, dans sa pensée, les lois qui de- vaient la finir.
Dans un projet de Constitution rédigé par Turgot, ou du moins sous ses yeux, système de représentation et d’ad- ministration tout ensemble, établi sur la base antique du municipe, et gradué jusqu’à une suprême Assemblée mu- nicipale du royaume, c'était à la propriété que le ministre économisterattachait les droits de citoyen. Il essaya en même temps, mais non d’une manière absolue, d'effacer les dis- tinctions que le classement des personnes imprimait aux choses elles-mêmes, et cet essai était beaucoup pour les dif- ficuliés d’un rôle que, dès ses premières tentatives, une opposition implacable le contraignit d'abandonner. Prenant une partie de ses idées, M. de Calonne voulut les renfermer dans les limites que traçait l’unique classification des per- sonnes. Le collègue de Mirabeau, l’oracle intermittent de la Constituante, Sieyès, dès son premier manifeste‘, écar- tait toute transaction.
Il avait, lui aussi, son plan d'organisation générale, que la loi nouvelle adopta pour base de ses dispositions : sub- stitution des départements aux provinces ; subdivision en districts, en vue de la hiérarchie administrative, eten can- tons pour l'élection; ces deux hiérarchies représentant, l’une l’action politique descendante, l’autre l’action ascen- dante, et toutes les deux complétant le mécanisme cireu- laire du système représentatif.
4 La brochure intitulée : Qu'est-ce que le tiers ?
ÉTUDES SUR LA REPRÉSENTATION NATIONALE. 9
De même que tout ce mécanisme a pour destination le peuple, il a la nation pour point de départ; l'élection dis= pose de tout, sauf de la royauté préexistante. Tout le reste, législature, justice, administration, armée, clergé, s’en- -gendrera dé ce grand principe, organisé sur la triple éva- luation du territoire, de la population et de l’impôt.
Aïnsi, des 745 députés devant composer à l'avenir, sans aucune distinction d'origine, la représentation nationale, 247 répondront, d'après la Constitution de 1791, à l’élé- ment territorial, à raison de 3 par département‘; puis, le chiffre total de la population active du royaume étant di- visé par 249, chaque département ajoutera au nombre fixe précédent autant de représentants qu’il possédera de deux-cent-quarante-neuvièmes ; de même pour la contri- -bution.
Le titre simple de citoyen sera une propriété légale, in- dépendante de toute autre *, acquise par le fait de la nais- sance ou de la naturalisation, amissible par la renonciation déduite de certains faits, ou par une dégradation judiciaire. Les droitsde citoyen actif dépendrontdeplusieurs conditions, telles que l’âge de vingt-cinq ans, une résidence continuée, une inscription, un serment, une contribution directe égale à trois journées de travail. Ces droits se trouvent suspendus par l’état d'accusation, de domesticité, de faillite. Le choix de la législature se fera par des électeurs nommés eux-mé- mes pour deux ans, et constituant, par cette permanence, non-seulement des assemblées, mais un corps.
Le péage presque insignifiant exigé à l'entrée de la car- rière politique, l'avait été comine un hommage à la justice
t Un pour le département de Paris. Il y avait alors 83 départements. - 3 Qu'est-ce que le tiers ?
10 REVUE DE LÉGISLATION.
et au travail‘; un cens d'éligibilité pour les deux degrés de mandataires parut au Comité de Constitution une sorte de cautionnement utile : 1l le fixa, pour l'électeur, seulement à dix journées de travail, l’élevant, pour le député, à la valeur d’un marc d'argent. Amendements en sens divers : Cazalès voudrait substituer 1,200 livres de propriété fon- cière; Barrère, 50 journées de travail ; un autre, 600 livres pesant de blé... Prieur proposait la confiance, et l’Assem-- blée, qui adopta, par imitation de l'Angleterre, la condi- tion d’une propriété territoriale, entendit Mirabeau lui dire: « Vous venez de faire une mauvaise loi. » Bientôt le Comité lui-même, dans la discussion générale, reconnut sa règle fau- tive, et proposa de la réformer, en en bornant l’application au degré intermédiaire. Les corps électoraux, selon Bar- nave, devaient présenter trois garanties : lumières, intérêt, indépendance ; toutes les trois exigeaient une certaine for- tune : « Du moment où l'électeur n’aura pas une propriété « assez considérable pour se passer de travail pendant quel- « que temps, 1l arrivera de ces trois choses l’une : ou que « l'électeur s’abstiendra des élections, ou qu'il sera payé « par l'État, ou bien, enfin, qu’il le sera par celui qui « voudra acquérir son suffrage. L’extrême pauvreté dans le « corps électoral place l'opulence dans le Corps législatif, » La première hypothèse venait d’être justifiée par des faits ; la seconde l’était par des demandes, La Constitution dé- clara: : | Que nul ne pourrait être nommé électeur, si, aux con- ditions nécessaires pour être citoyen actif, il ne réunissait :
1 Le maximum des journées était de 20 sous, inférieur au taux actuel, même au point de vue relatif. 2 Titre xx, ch, x, sect, 1x, art. 7.
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Dans les villes au-dessus de 6,000 âmes, celle d’être propriétaire ou usufruitier d’un bien évalué, sur les rôles de contribution, à un revenu égal à la valeur locale de 200 journées de travail, ou d’être locataire d’une habitation évaluée, sur les mêmes rôles, à un revenu égal à la valeur de 150 journées de travail. — Dans les villes au-dessous de 6,000 âmes, 150 journées d’une part, 100 de l’autre; dans les campagnes, 150 et 400 étaient les évaluations adoptées.
Mirabeau, quant à lui, demandait que les fonctions élec- torales, rendues permanentes, fussent en même temps dé- clarées incompatibles avec toute autre fonction. Dans le mandat périodique, donné par la population active, à 40,000 citoyens, 1l voyait bien une simplification néces- saire sous une forme ou sous une autre, et l’allégement du seul impôt qu'aucun avantage ne compense, celui de la perte du travail; mais ce qu’il continuait à chercher, et ce qu’il avait peine à découvrir, c'était le préservatif contre un mal dont nous lui emprunterons la peinture, en dernier souvenir de ces mémorables discussions :
« Comme le despotisme est la mort du gouvernement monarchique , « les factions, les brigues, les cabales sont le poison du gouvernement « représentatif. On intrigue d’abord parce que l’on croit servir la chose publique ; on finit par intriguer par corruption. Quand une influence « quelconque s’exerce sur des suffrages , les choix populaires paraissent « être libres , mais ils ne sont ni purs pi libres; ils ne sont plus le fruit « de ce premier mouvement de l’âme, qui ne se porte que sur le mérite « et la vertu. Cette influence étrangère, qui ravirait ainsi au peuple sa propre souveraineté, serait bien plus dangereuse pour celui dont les institutions n’ont point encore pu changer le caractère , et dont le ca- « ractère, même sous le despotisme, c’est-à-dire dans un temps où la moi- « tié de nos défauts était cachée , a toujours paru très-susceptible de cet « esprit de parti qui se nourrit de petites intrigues, de cet esprit de riva-
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12 REYUR RE LÉGISLATION.
« lité qui inspire les cabales, de cet esprit de présomption ambitieuse qui « perteàrechercher toutes les places sans les mériter. Partout où ce germe « destructeur infecte et yicie les élections publiques , le peuple, dégoûté « de ses propres choix, parce qu’ils ne sont plus son ouvrage, ou se dé- « courage ou méprise les lois. Alors naissent les factions, et Los officiers « publics ae sont plus que les hommes d’un parti; alors s'introduit la < plus dangereuse des aristocraties , celle des hommes avides coptre les « cifayens paisibles, et Ja carrière de l'administration n'est plus qu’une « arène périlleuse ; alors le droit d’être flatté, de se laisser acheter et cor- « rompre une fois chaque année est le seul fruit, le fruit perfide, que le « peuple retire de sa liberté. »
Les élections pour la Constituante s’étajent faites géné: rglement aveg beaucoup d'indépendance : les partis n'é- taient peint arganisés. Si le due d'Orléans s'agitait daps l'intérêt de san amhition personnelle, la Cour ng congidé- rait paint Ja composition des Etgts ayec mains de sécurité que leur réunign. Autre chose de la Convention, Daps la fymée des Tuileries, là 11 août 1792, de nanvelles çopdi- tions électorales en avaient préparé l'avénement. Qn ad- mettait anx asspmhlées primaires tout Français de vinst- un ans, domicilié depyis uBe année, viyantep de son rf- venu ou du produit de son travail, n’étant point en état de domesticité. L'âge de vingt-cinq ans rendait éligible ; une indemnité de déplacement remplaçait le cens électoral. Les préparatifs subsidiaires furent confiés au génie des clubs. Paris, souillé du sang de seppembre, vota spus le com- mandement de sa terrible etabjecte Cammane, fe gette die tature callective, s aù les idées les plus incohérentes qpi « aient déshonoré le cerveau humain, passaient pour un « système de démocratie digne de la nation française!. » Cette incohérence se retrace dans les résultats de l'élection :
+ fleyés.
ÉTUDES SUR LA REPRÉSENTATION NATIONALE. 13
à gôté d'un prince du sang, un boucher, yn comédien; éonfusian de rangs et de vices, à laquelle présidait trop hien le triumvirat effroyable : Danton, Rebespierre et Marat.
Pour l’honneur de la France, alors si tristement com- promis, d'autres noms avaient trouvé plage dans la repré- sentatian aatianale. Un philasophe, favorable aux illusions, non aux excès de la République naissante, fut, avant de tamher victime d’yne démagngie effrénée, l’argane, au sein de la Ganventian, de la démoeratie absolue. Dans san rar- port sur le projet d’une Constitution nouvelle, Condarsat exprimait ainsi les apinians sybstituées, par la marche ra- nide des idées, aux théories de 1791 :
« Les uns ont regardé l'exercice des droits politiques comme une sorte « de fonction publique pour laquelle on pouvait exiger des fonditions < appuyées sur l'utilité commune. ; d'autres ant pensé, ay contraire ;
s que les droits politiques deraientappartenir à tous les jagiviqus. Jus ; qu "iej, tous les peuples libres ont suivi la première ppinion ; la Copstitu- « tion de 91 s’y était aussi conformée ; mais Ja seconde noys a paru plus € conforme äla raison, à la justice, même à une politique vraiment éclai- « rée. Nous avons cru que l'intérêt public, d'accord aveg la justice, nous « permettait, pour la première fois sur la terre, da conserver dans les € institutions d'un grand peuple touts l'égalité de la pature.
g…... Sous l’pncieppe Constitution , les corps départementaux devaient « nécessairement devenir un appui pour le pouvoir royal et servir à le « défendre contre l’Assemblée des représentants du peuple ; d’un autre « côté, les corps électoraux, choisis par les citoyens, devaient se regarder « comme leurs représentants les plus immédiats, voir en quelque sorte « leur ouvrage dans les députés qu’ils avaient choisis, chercher à dave- < pir dans l'ordre pplitique quelque chose de plug qug de simples élec- « teurs ; mais ils devaient en même temps se réunir gui parti populaire « des assemblées nationales , et les aider à combattre leg usurpations des « autres pouvoirs. Sous ce point de vue, ils pouvaient paraître un contre- « poids utile pour la liberté, quoique dangereux pour la paix, |a tran- « quillité générale et pour la conservation de l'unité de l'empire.
e Mais puisque la république a remplacé le systeme ipcoherent et ser-
14 REVUE DE LÉGISLATION.
« vile du royalisme limité, les corps électoraux ne pourraient plus exer- « cer leur influence que contre l’assemblée des représentants de la na- « tion entière... Leur conservation menacerait sans cesse l’unité de la « République. »
L'élection directe fut donc proclamée. Toutefois, avec le rôle du peuple dans la formation des pouvoirs, admettre ce mode sans distinctions avait paru chose impossible à la Révolution elle-même : on conserva pour les nominations administratives et judiciaires, des assemblées électorales, d'autant que la mobilité était encore un des principes re- gardés comme fondamentaux dans le droit politique d’alors. Pour le choix de la législature, Condorcet proposait de sub- stituer aux deux degrés de personnes, deux degrés d’opé- rations ; cette idée ne fut point admise dans la Constitution, votée à la suite d’un rapport nouveau de Hérault de Sé- chelles. Quant aux bases représentatives, « on sait, décla- « rait ce rapport, que la représentation ne peut être fondée « que sur la population : cette question ne peut plus être « douteuse aujourd'hui que dans l'esprit des riches; » eton accordait, en conséquence, une nomination de député à chaque groupe de 40,000 électeurs (art. 22), dans l’impos- sibilité absolue « de ne faire qu’un seul scrutin sur tout un peuple. » |
La Commission post-thermidorienne, composécen grande partie de survivants de la Constituante, rétablit, quant à l'élection et à l’éligibilité, les principes de 91, sauf quelques modifications de détail. Elle proposait néanmoins d’excep- ter de ce rétablissement les corps électoraux, discrédités, comme nous l’avons vu, par certaines nominations.
« Puisque le peuple, disait-elle par l'organe de Boissy d’Anglas, est « forcé de substituer à sa volonté directe une volonté présumée, énon- « cée par ses représentants, il faut que nul, du moins, ne puisse inter-
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poser son influence entre le peuple qui choisit ceux qui doivent stipu- ler en son nom et ceux qui doivent stipuler pour Je peuple. Le mode électoral adopté par la Constitution de 1794, d’après celui mis en usage daas les élections de 89, avait l’inconvénient véritablement funeste de substituer au choix direct du peuple celui d’une assemblée nommée par lui. Les corps électoraux éprouvent, comme toutesles assemblées, les dangers d’un entrainement trop rapide. Ce furent les crimes du 2 septembre qui, en épouvantant le corps électoral , élevèrent Marat et Robespierre au rang auguste de législateurs. Ces inconvénients n’exis- teront plus lorsque les assemblées primaires nommeront seules, surtout si, au lieu de diviser la France, comme la Constitution de 953 le faisait, vous faites voter chaque citoyen pour tous ceux que son département doit élire, car alors vous neutralisez toutes les combinaisons de l'in trigue. »
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Louvet soutint la création du génie de la liberté nais- sante : « Si l'intrigue est dangereuse, répondait-il, c’est « surtout dans les grandes communes, qui, dans l’autre « système, auraient seules les élections. » Et Jean Debry ajoutait dans le même sens : « La Constitution la plus forte « en principes philosophiques, qui demanderait, pour être a exécutée, le temps que les travaux réclament , pécherait « par la base et devrait être rejetée. » On rétablit les corps électoraux, avec indemnité aux électeurs,
Une loi spéciale, du 25 fructidor, régla la matière du scrutin, dont la théorie, éclairée par un bon rapport de Daunou, pourrait se résumer en ces termes :
Il y a deux genres de scrutins ; l’un de liste, l’autre in- dividuel ; deux genres de majorités, l’une absolue et l’autre relative; deux principes régulateurs : 1° viser à faire con- naître le candidat réellement préféré par la majorité ab- solue des votants ; 2° écarter la possibilité d’un résultat con- traire au vœu de cette même majorité. Le premier point est difficile : le ballottage ne l’assure pas; le scrutin de liste
16 REVUE DE LÉGISLATION.
double ou multiple, bonne précaution contre l'empire des considérations privées, violente en quelque façon la volonté des électeurs. Ce qu'avait proposé Condorcet, c’étaient deux tours de scrutin, l’un de liste simple et signée, l’au- tre secret et de liste multiple ; le premier destiné seulement à fixer les limites du second. Les législateurs de l’an III pré- sentaient un mode analogue, bien que tout particulier sous certains rapports. À l'avance devaient s'ouvrir, dans les mu- nicipalités, des registres de candidature, où chaque citoyen aurait le droit d'inscrire tel nom que bon lui semblerait, pour, ces noms, être publiés par les administrations muni- cipales ou départementales, suivant les places à remplir. A l'ouverture des assemblées, si un premier tour de scrutin donnait une majorité absolue, l'élection était terminée : autrement, au moyen des noms qui avaient obtenu la plus forte pluralité, on formait une liste décuple, et on procé- dait à un second tour avec deux urnes, l’une de nomination, l’autre de rejet. Les candidats portés en rejet par la majo- rité absolue ne pouvaient concourir, et les autres étaient nommés à la majorité relative.
Ce système, d’abord adopté, fut promptement abandonné, comme servant la malveillance et les ressentiments per- sonnels. On en revint aux scrutins de liste avec majorité absolue ou ballottage, conformément à la première des Cons- litutions précédentes ; l’autre avait fini par admettre le scrutin individuel .
Si la Constitution de l’an LIT eut une durée un peu plus longue, elle ne fournit pas une carrière beaucoup plus tran- quille que les autres ; il sembla seulement qu’effrayés d’un
! Voy. loi du #3 déeembre 1789 et instruction du 8 janvier 1790 ; Consti- tution de 1793, art. %, 26, 27 ; L. du 27 pluviôse an VI. |
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champ de bataille sans limites, les partis acceptaient alors une forme d'organisation politique comme une sorte de champ clos : les élections devinrent l’arène où révolution- naires et royalistes se précipitèrent pleins de haïne, après que ceux-ci eurent échoué dans la révolte à main armée, et la victoire de vendémiaire, qui conserva la République, ne put lui assurer la paix. En dépit de la loi du 3 brumaire*, dès l’an V, les opérations électorales prirentune couleur pro- noncée de royalisme : l’agence de Lyon présentait un de ses chefs; et tandis que les négociations de Léoben, fruit des victoires de Bonaparte, préparaient la paix extérieure, Pichegru, gagné par l'Angleterre, Pichegru, devenu le cor- respondant du prince de Condé et de Wickham, venait continuer ses intrigues au sein du Corps législatif. De là, pour le gouvernement, une situation à laquelle il ne put trouver d’autre issue que l'emploi de la force armée, la proscription d’une partie des conseils, l'annulation des élec- tions de quarante-huit départements, le coup d'Etat de fructidor en un mot, qui, d’une part, eut bien l'effet d’é- pouvanter les royalistes, mais qui exalta leurs adversaires : la modération et la justice manquaient également partout. On s'était promis, en l’an V, de demander aux candi- dats : « As-tu écrit ou as-tu fait quelque chose dans la ré- volution? » On entendait dire, en l’an VI, à la tribune des Cing-Cents, qu’afin d'obtenir réellement une représenta- tion républicaine, 1l fallait faire concourir les républicains seuls à sa formation, axiome bien digne de l’esprit politique qui naguère proposait d’exclure des fonctions électorales
1 Excluant des fonctions publiques et notamment de l’élection les émi- grés et leurs parents, jusqu’après la dixième année qui suivrait la paix gé- nérale.
NOUVW SÉR. T. XVIL. 2
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tous les citoyens possédant plus de trente mille livres de rentes :. C'était avec grande raison qu’un sage et vrai républicain, Baudin des Ardennes, s'indignait de ce genre nouveau de priviléges cherchant à s'élever sur les ruines des priviléges abolis. Le Directoire ne se dissi- mulait pas qu’en passant par-dessus les lois, il s’était rap- proché des anarchistes, et que ceux-ci s’enorgueillissaient, non-seulement de l’intimidation des contre-révolution- naires, mais encore, pour ainsi dire, de la complicité gou- vernementale. Bientôt, nouvelles complications : dès l’année précédente, quelques assemblées électorales, travaillées par dé violentes dissensions, s'étaient divisées en deux camps ; les minorités de l'an VI recoururent presque par tout à des scissions que justifiaient les excès de leurs anta- gonistes, et dont leur opinion se réjouissait comme d’un expédient tout trouvé pour contrebalancer la force du nombre : presque partout, conséquemment, les élections se présentèrent doubles. Que devaient faire les conseils? Com- battre, à ce qu’il semble, un système qui promettait d’in- terminables discordes ; annuler les opérations entachées d'illégalité, mais ne jamais faire prévaloir le choix d’uné minorité, Les passions l’emportèrent sur les principes. Le 22 floréal vit prendre une résolution pleine de dangers : celle de choisir arbitrairement dans les opérations des assemblées ; et c'est ainsi qu'à Paris, par exemple, le vœu de 228 électeurs fut préféré à celui de 600 autres. La répro- bation de cette mesure remplaça, à certains égards, une bonne décision : elle prévint le retour des scissions; mais elle retomba lourdement sur le gouvernement, à l'égard du- quel elle se traduisit en défiances, en choix prononcés par
1 Discussion de la Constitution, proposition de Guyomard.
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l’an VIT. Création et expression de la majorité législative, bien que pris hors de la législature, le pouvoir exécutif par- tageait nécessairement les disgràces d'opinion de cette ma- jorité, en même temps qu’il subissait l'opposition de l’autre parti ; successivement renouvelé, il devait, suivant les fluc- tuations de l'esprit public, se composer d’éléments hétéro- gènes, dont transitoirement même la distribution venait du sort. Et c'était ce pouvoir malheureux qui, après avoir, à deux reprises, altéré la Constitution, demeurait investi, au milieu de difficultés toujours croissantes, du dépôt de la liberté !.…
Baudin des Ardennes mourut de joie en pren le retour d'Egypte. |
La Constitution de l’an VIIT pourvoyant au premier be- soin, le rétablissement de la paix. enleva aux mains des par- tis l’arme dont ils faisaient, depuis cinq ans, un si perni- cieux usage. Elle concentra l'élection dans un corps poli- tique spécial, séparé de tout autre et engendré de lui-même; les restrictions ainsi posées à la pratique du suffrages n’at- teignant ni le droit de cité, ni le principe électoral. Quant au droit, « tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vingt-un ans accomplis, se serait fait inscrire au registre civique de son arrondissement communal, et qui depuis aurait séjourné pendant un an sur le territoire de la Répu- blique, devenait citoyen par cela seul (art. 2); nul cens d'é- ligibilité ‘; quant au principe, il était conservé dans les
1 La précédente Constitution, élargissant un peu la première, n'avait su- bordonné le droit de cité qu’au paiement d’une contribution directe indé- terminée ; elle en exemptait ceux qui avaient porté les armes pour l'éta- blissement de la République, mais elle y ajoutait pour l’avenir la connais- sance d'une profession mécanique. Un taux de contribution fixe et à peu de chose près semblable à celui de 1791, était la condition de l'électorat,
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listes graduelles de confiance, renouvelées, sous certains rapports, de la République florentine : ; sous certains au- tres, d’une idée de Mirabeau, qui, disciplinant l’électian, youlait d’un premier grade civil faire la condition essen- tielle de l'admission à un suivant.
Voici le plan tracé, à cet égard, par la Constitution de l'an VII : |
«4 Les citoyens de chaque arrondissement communal dé- signent par leurs suffrages ceux d'entre gux qu'ils craient les plus propres à gérer les affaires publiques. Il en résulte une liste de confiance contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des ecitayens ayant drait d’y caapé- rer. C’est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionnaires de l'arrondissement.
« Les çcitayens compris dans les listes communales d’un département désignent également un dixième d'entre eux. JL en résulte une seconde liste, dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département.
« Les citoyens portés dans la liste départementale dési- gnent pareillement un dixième d’entre eux ; il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce départe- ment éligibles aux fonctions publiques nationales (art. 7, 8, et 9).
Tous les trois ans, les listes devaient être revisées, non- seulement à cause des vacances survenues, mais poyr per- mettre le remplacement, à la majorité absolue des votants et
* Nans la réformatior de 1328, on établit qu’une liste générale de tous les citoyens éligibles serait formée par le cpncours de cinq magistratures cor- respondant aux principaux intérêts de la république, avec l’assistance d'ad- joints tirés de la masse du peuple. Celui que personne n'indiquait n'était jamais appelé aux magistratures.
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sur chaque liste séparément, de ceux que l'opinion publique ne jugeait plus à propos d’y maintenir.
Ce système, donnant environ 600,000 éligibles pour le premier ordre de fonctions, faisait intervenir le peuple entier dans le système entier des pouvoirs ; mais c’était, il faut le reconnaitre, d'une manière très-indirecte etavec des | inconvénients parfaitement mis en Inmière dans la discus- sion de l’an X :
& Toys les pouvoirs sont en l’air, ils 2e reposent sur rien ; il faut éta- « lir leurs rapports avec le peuple : c’est ce que la Constitution avait « omis. Elle avait établi des listes de notabilité, mais ellgs n’ont point « atteint le but. Il a été très-difficile oreahieer cette partie de la Con- « stitution *. +, Si les listes étaient à vie, ce serait la plus épouvantable « aristocratie qui ait jamais existé ; si elles étaient temporaires , elles « mettraient toute la nation en mauyement pour un but illusoire ; car ce « qui flatte Je plus un peuple, ce qui caractérise sg souyeraingté, c'est « l’usage réel et sensible qu'il en fait. Dans le système des listes de no- « tabilité, le peuple, qui présente en définitive cinq mille candidats pour « les hautes fonctions, ne peut seflatter de concourir assez aux élections < pour voir nommer ceux qui ont Je plys sa confiance. Pqur la stabilité « du gouveragment, jl fant donc que le peuple ait plus de part aux élec- « fiops gt qu'il soit réellement représenté. Alors i] ge ralliera aux institu- « fipns ; sans gels , il restera toujours étranger ou indifférent. »
Ainsi parlait le premier consul s. Le sénatys-ponsulte ar- ganique subslitua ay système des listes celui des colléges électoraux, développement d'une pensée déjà précédemment mise en œuvre.
« Les colléges électoraux rattachent les grandes autorités au peuple, et « réciproquement. Ce sont des corps intermédiaires entre les pouvoirs et « Je peuple ; c'est une classification des citoyens, une organisation de la
* Extrait des Mémoires de Boulay de la Meurthe. % Loi du 13 ventôse an IX. * Thibaudeau, Mémoires sur le consulat.
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« nation. Dans cette classification , il fallait combiner les sntéréts oppo- « sés des propriétaires et des prolétaires, éviter les excès également re- « doutables des uns et des autres ; il fallait appeler dans les colléges les propriétaires, puisque la propriété est la base fondamentale de toute association politique ; il fallait y appeler aussi des non-propriétairss, « pour ne pas fermer la carrière aux talents et au génie. Il v avait à re- « douter que les colléges électoraux ne prissent tous les candidats dans « leur sein. C’est pourquoi on leur a imposé l'obligation d’en prendre la « moitié au dehors ‘. »
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Les colléges électoraux devaient être nommés à vie par des assemblées de canton composées de tous les citoyens domiciliés. La réduction aux deux tiers donnait seule lieu à de nouvelles nominations. Un des opposants habituels du Conseil d'Etat, l’amiral Truguet, réclamant, au nom des principes libéraux, des nominations temporaires, fournit au Consul l’occasion d'indiquer de nouveau les idées d’organi- sation sociale rattachées au plan proposé d'organisation politique, par son esprit généralisateur :
« Le citoyen Truguet va contre le but qu’il se propose, car c’est aujour- « d’hui qu’on nommera plus d'hommes de la Révolution. Plus on atten- « dra, moins on en aura. Il est temps cependant de songer à fixer les « hommes et les choses. Tout ce qu’on a jusqu’à présent appelé Consti- « tution en était tout le contraire. Que sont devenus les hommes de la Révolution ? Une fois sortis de place, ils ont été entièrement oubliés, il « ne leur est rien reslé. Ils n’ont eu aucun appui, aucun refuge naturel : « voyez le sort de Barras et de Rewbell, etc. Ce qui est arrivé arrivera « tous les jours, si l’on ne prend pas de précautions. C’est par ce motif « que j'ai fait la Légion-d’Honneur ; il faut nécessairement des corps in- « termédiaires entre le peuple et les pouvoirs, sans cela on n’aura rien « fait. Chez tous les peuples, dans toutes les républiques, il y a eu des « classes ; nous ne pouvons pas porter atteinte à l'égalité, il faut du « moins que la propriété soit représentée. Il faut aussi ouvrir et fixer une « carrière civile : il n’y a rien d’organisé dans l'Etat que l’armée. Les mi-
Paroles du premier Consul. Thibaudeau, Mémoires sur le consulat.
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litaires ont pout eux l’éclat des faits d'armes; les services civils sont moins positifs, moins brillants, plus contestables ; à l’exception de quelques hommes qui ont été sur un grand théâtre , dans de grandes oc- casions, qui ont concouru à un traité de paix, occasions qui deviendront chaque jour plus rares, tout le reste est dans l’isolement et dans l’obs-
curité. Voilà une lacune importante à remplir : +! faut que le camp cède à la cité. Il est donc nécessaire d'organiser la cité.… Si les colléges
« électoraux devaient se renouveler souvent, ils n’auraient aucune consi- « dération, aucune influence. »
Les colléges étaient de deux sortes : ceux d’arrondisse- ment, formés, à raison de la population, d'un individu sur cinq cents; ceux de département, composés de même, dans la proportion d’un à mille, mais exclusivement choi- sis, toujours par l’assemblée de canton, sur une liste des six cents citoyens les plus imposés du département. Le nombre